69Kosmopolis – Vol. 54: 4/2024 Demokratian kestävyys punnitaan kriisissä Johanna Ketola1, 2 Maaliskuussa 2020 alkanut ja toukokuussa 2023 päättyneeksi julistettu koronaviruspandemia oli megakriisi, joka ylitti valtioiden, politiikkasektoreiden ja politiikkatasojen rajat (Boin ym. 2021, 3, 8–10). Koronapandemia aiheutti mittakaavaltaan ainutlaatuisen maailmanlaajuisen kriisin: COVID-19-pandemia oli vakavin globaali terveys-, talous- ja turvallisuuskriisi sitten toisen maailmansodan. Suomessa kriisi johti poikkeusolojen julistamiseen ensimmäistä kertaa Suomen histo- riassa. Yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa valtioneuvosto totesi 16. maaliskuuta 2020, että maassa vallitsevat koronavirustilanteen vuoksi poikkeusolot (Valtioneuvosto 2020). Samalla otettiin käyttöön lähinnä sodan uhkaa varten laadittu valmiuslaki. Kouluja, päiväkoteja ja työpaikkoja suljettiin. Moni sulkeutui myös omaehtoisesti kotiinsa pitkäksi aikaa. Hautajaisia järjestettiin ilman omaisia. Koronaviruspandemiaan liittyy monta inhimillistä tragediaa. Osa kantaa taudin ja pandemian aikaisen sosiaalisen vuorovaikutuksen puutteen aiheuttamia seurauksia mukanaan vielä pitkään. Koronaviruspandemia ei kohdellut yksilöitä, yhteisöjä tai kokonaisia yhteiskuntiakaan tasapuolisesti. Väitöstutkimukseni ytimessä ei niinkään ole kyse eroista vaan hallinnan logiikkaan liitty- vistä samankaltaisuuksista. Tutkimuksessa kysyttiin ensinnäkin, kuka globaalin mittakaavan koronakriisissä toimi ja mille yleisölle. Toisekseen tutkimuksessa tarkasteltiin, kuinka rajat ylittävää koronakriisiä pyrittiin ratkaisemaan. Kolmanneksi työssä pohditaan yleisemmin, missä ja miksi kriisejä rakentuu. Vastauksia näihin kysymyksiin jäsennettiin neljän hallinnan tason kautta, joita ovat kan- sainvälisen järjestelmän taso, EU-taso, pohjoismainen taso ja Suomi. Väitöskirja pohjautuu neljään vuosien 2020 ja 2023 välillä kirjoitettuun, vertaisarvioituun ja jo julkaistuun tieteelliseen artikkeliin (Heinikoski ym. 2021; Ketola ym. 2023; Ketola 2023; 2024). Tutkimukseen on haastateltu yli 120 henkilöä, viranomaisia ja muita asiantuntijoita, jotka työskentelivät kriisinhallinnan parissa. Haastateltaviin lukeutui suomalaisia ja muita pohjoismaisia virkahenkilöitä sekä Euroopan unionin (EU) instituutioiden edustajia. Mitä tutkimuksessa sitten selvisi? Ensinnäkin on huomioitava, että haastatteluiden perusteella piirtyvä kuva koronapande- mian hallinnasta on verrattain erilainen kuin se tarina, josta kenties luimme mediasta. Julki- suudessa koronakriisi oli kamppailua ensin suojavälineistä ja sitten rokotteista. Tätä haastat- telut eivät toki kiistä, mutta niistä rakentuu toisenlaisen kertomus. 1 VTT, Turun yliopisto, 2 Kirjoitus perustuu Turun yliopistossa 29.11.2024 pidettyyn lectio praecursoria -esitelmään ”Demokraattinen hallinta kriisien aikakaudella: Monitasoinen näkökulma toimijuuteen ja toimintaan COVID-19-pandemiassa”. Lektio Kosmopolis70 Johanna Ketola Tutkimuksen löydöksien ytimessä on, kuinka viranomaiset pyrkivät yhteistyöhön. Tut- kimuksen keskeinen johtopäätös on, että kriisi oli jaettu ja yhteistyöorientaatio oli vahva yli kansallisten rajojen. Tutkimuksessa selviää, kuinka virkahenkilöt pyrkivät löytämään olemas- sa olevien sääntöjen puitteissa luovia ratkaisuja, joilla suojeltaisiin eurooppalaisia vakavalta taudilta. Paljon parjatun Euroopan komission virkakunta oli avainasemassa tässä työssä. Monessa suhteessa onnistuttiin, vaikka ei ehkä aina tyylipuhtaasti. EU-kansalaisten eva- kuointi maailmalta ja myöhemmin myös rokotehankinnat ovat esimerkkejä näistä onnistu- misista. EU osoitti vahvaan asiantuntijuuteen perustuvan kyvykkyytensä. Tästä hyötyivät eri- tyisesti pienemmät jäsenmaat, joilla ei välttämättä ollut resursseja tämän mittaluokan kriisin hallintaan. Toki mukaan mahtui myös epäonnistumisia ja kitkaa jäsenmaiden välillä ja suhteessa komissioon. Eurooppalaista koronahallintaa pyrittiin ponnekkaasti hoitamaan samanaikai- sesti, kun jäsenmaissa piti huolehtia epidemian hallinnasta kansallisesti. Kaikkeen ei pienissä jäsenmaissa välttämättä riittänyt aikaa ja kansallisen tautitilanteen hallinta meni etusijalle. EU-tason tiedonvaihto auttoi kuitenkin myös kansallisen tason toimenpiteiden suunnitte- lussa, eivätkä EU- ja kansallinen taso olleet toisensa poissulkevia. Tutkimus osoittaa, että EU sääntöineen, instituutioineen ja toimintatapoineen oli toimin- nan reunaehtojen määrittäjä ja yhteisesti sovitut rakenteet määrittivät kansallisen itsekkyy- den rajoja. Kansainväliset säännöt, sopimukset ja instituutiot ohjasivat maiden käyttäytymistä ja korostivat osaltaan kansallisvaltiokeskeistä toimijuutta. Tässä viitekehyksessä on tärkeä huomata, että tartuntatautien osalta ei ole sellaista yli- kansallista toimivaltaa ja sanktiovaltaa omaavaa tahoa, joka voisi pakottaa kansallisvaltiot haluamansa kaltaiseen toimintaan. Tällainen taho ei ole esimerkiksi Maailman terveysjär- jestö WHO, jonka toimivalta on varsin rajoitettu. Pandemiassa WHO:n työkaluina ovat tuki jäsenmaille, kansainvälisen järjestelmän reagointivalmiuden kehittäminen, koordinaatio ja tiedonjako. WHO:n tehtävänä on tukea asiantuntemuksellaan jäsenmaita niiden omissa toi- missa. Globaalissa terveyshallinta-arkkitehtuurissa nimenomaan hajautetun vallan malli on osoittautunut verrattain toimivaksi (mm. Held ym. 2019). Koronakriisi korosti, että kansallisvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa kansalaistensa ter- veyden ja hyvinvoinnin turvaamisesta. Kriisissä painottui valtioiden kansallinen itsemäärää- misoikeus ja toimeenpanovallan rooli, erityisesti kriisin alkuaikoina. Koronakriisinhallinta korosti niin kansallisten hallitusten roolia kuin vastuuta pandemiakriisin hoidosta. Oli kiire, aikapaine ja rajallinen määrä ihmisiä, joilla oli tarvittavaa osaamista terveyskrii- sin ja sen seurannaisvaikutusten hoitamisesta. Arvovaltakiistoilta ja valtataisteluilta ei vältyt- ty, mutta tästä huolimatta yhteistyöstä ei luovuttu. Tutkimuksessa selviää, että suojelun kohteena ja toimenpiteiden yleisönä olivat ensisi- jaisesti kansalaiset. Tämä näkyi selvästi esimerkiksi Pohjoismaiden rajatoimenpiteissä, joilla rajoitettiin pohjoismaista vapaata liikkuvuutta ensi kertaa sitten 1950-luvun. Näkyvät rajat ja niihin perustuvat toimenpiteet paitsi vaikeuttivat tuhansien ihmisten arkea, tekivät eroa Meidän ja Muiden välille. Kosmopolis 71 Demokratian kestävyys punnitaan kriisissä Ensimmäisessä osatutkimuksessa (Heinikoski ym. 2021) tarkasteltu Irlannin esimerkki osoittaa, ettei koronahallinnan yleisö rajoittunut oman maan kansalaisiin kaikkialla Euroo- passa. Irlannin koronakriisin hallinnassa esiin tuli monenlaisia historiallisia ja poliittiseen kulttuuriin liittyviä syitä, miksi kansainvälistä liikkuvuutta oli vaikea rajoittaa tartuntataudin takia. Kansainvälisen liikkuvuuden rajoittaminen ei tapahtunut Irlannissa yhtä refleksin- omaisesti kuin Suomessa. Kolmannen osatutkimuksen (Ketola 2023) aiheena ollut pohjoismainen vertailu osoitti, että myös Pohjoismaiden välillä koronakriisin hallinta korosti erilaisia historiallisia, maantie- teellisiä ja hallinnollisia eroja maiden välillä. Siinä missä kriisivarautuminen on esimerkiksi Islannissa ja Färsaarilla rakentunut meripelastukseen liittyvän katastrofivalmiuden pohjalle, Suomen kriisivarautuminen on muotoutunut sodan uhalle. Kansainvälisessä terveysturvallisuusvertailussa, jossa tarkastellaan siis eri maiden pande- miavarautumista, Pohjoismaat ovat sijoittuneet hyvin (mm. Global Health Security Index 2019). Pandemiavarautuminen osoittautui kuitenkin kaikkialla puutteelliseksi, vaikka erilai- sissa riskiarvioissa pandemioita on pidetty vain ajan kysymyksenä. Riittämätön resursointi ja varautuminen ovat pohjimmiltaan poliittisia kysymyksiä, jotka edellyttävät hallinnollisia toimenpiteitä. Tutkimuksen keskeisiin havaintoihin kuuluu, että kriisinhallinta ei vääjäämättä tarkoita autoritaarisuuden vahvistumista. Työssä tarkastellut esimerkit, ja erityisesti Suomen tapaus, osoittavat, että demokratia ja asiantuntijuuteen ja viranomaistyöhön perustuvat toimintatavat ovat kriisissä yhteensovitettavissa eivätkä ne välttämättä ole toistensa vastakohtia. Virkakuntaa ohjasi pääsääntöisesti asiantuntijuuteen perustuva käytännöllinen ongel- manratkaisu. Koronakriisin hallinnassa ei löytynyt viitteitä teknokraattisesta vallankaap- pauksesta, josta varoitellaan kriisien yhteydessä (mm. White 2019). Tässä suhteessa onkin tärkeää huomata, että koronapandemian tapauksessa kyseessä oli ensisijaisesti terveyskriisi. Kriisin luonteella ja tarkasteltavalla sektorilla on siis merkitystä. Myönteinen havainto siitä, että asiantuntijuus ei tässä kriisissä vaikuttanut horjuttavan demokraattista järjestelmää erityisesti Suomessa ei poista sitä tosiasiaa, etteikö kriisin hallin- taa tulisi tarkastella aina kriittisesti ja suhteessa myös oikeusjärjestykseen, erityisesti perustus- laillisuuteen. Kriisit ovat historiallisessa tarkastelussa mahdollisuus kumota vallitseva järjestys (ks. Elo ym. 2020). Poikkeuksellisissa tilanteissa laillisia ja poliittisia pidäkkeitä vaikuttaa olevan helpompi polkea kuin normaaliaikoina. Kriisit ovat pohjimmiltaan vallankäyttöön liittyviä tilanteita. Ne rakentuvat poliittisesti, niitä tulkitaan poliittisesti, niitä hallitaan poliittisesti ja niiden seurauksia arvioidaan poliitti- sesti. Tästä syystä koronakriisin tutkiminen politiikan tutkimuksen piirissä on oleellista. Tässä tutkimuksessa kriiseihin suhtauduttiin yhteiskuntatieteellisesti ”läpipoliittisina” – siten, että kriisit rakennetaan ja ne rakentuvat julkisuudessa kriisipuheen ja retoriikan väli- tyksellä. Sanat ovat siis tekoja. Koronakriisi rakentui monitasoisesti ja kansainvälisesti. Tut- kimuksessa vahvistuu käsitys, että eliiteillä, kuten valtiojohdolla, oli keskeinen rooli kriisien rakentumisessa. Kosmopolis72 Johanna Ketola Tutkimuksessa korostetaan myös, että eliiteillä on myös vastuu siitä, että demokraattinen hallinta koetaan oikeudenmukaiseksi ja reiluksi. Kokemus hallinnan oikeudenmukaisuudesta ja reiluudesta tukee hallintojärjestelmien demokraattisuutta sekä mahdollistaa, että erilaisia sääntöjä ja suosituksia noudatetaan vapaaehtoisesti, ilman pakkokeinoja. Koronakriisi ja sen hallinta kutistivat kaikkia demokraattisen kollektiivisen toiminnan muotoja. Ne rajoittivat parlamenttien työskentelyedellytyksiä, kuulemismenettelyitä ja eri- laisten asiantuntijanäkemysten törmäyttämistä ja vertailua toisiinsa, myös julkisuudessa. Avoin julkinen tila ja vapaa tiedonvälitys paikkasivat koronakriisissä sitä olennaista de- mokraattisen yhteiskunnallisen punninnan ja kollektiivisen toiminnan aukkoa, joka syntyi ai- kapaineessa ja toimintavaihtoehtoihin liittyvässä epävarmuudessa. Avoin tiedonvälitys, riip- pumaton ja itsenäinen media ja luotettavat tiedotusvälineet ovat avainasemassa, että saamme tietoa ja pystymme toimimaan ohjeiden mukaisesti – ja että pystymme arvioimaan ja haasta- maan valtaapitävien toimintaa kriisissä. Tutkimus haastaa kolme perusväittämää kriiseistä. Ensinnäkin, että kriiseissä autoritaa- risuus lisääntyy vääjäämättä demokraattisuuden kustannuksella. Toisekseen, että teknokraat- tinen, asiantuntijuuteen perustuva ongelmanratkaisukeskeinen hallintatapa olisi automaatti- sesti ongelma. Kolmannekseen, että hätä ei lue lakia, että kriisissä toiminnalla ei olisi sääntöjä. Tutkimuksen pohjalta voidaan tehdä myös suosituksia. Yksi niistä on tarve kehittää tapo- ja, joilla avoimuus, läpinäkyvyys ja osallistavuus voitaisiin huomioida kriisin hallinnassa aikai- sempaa paremmin. Nämä ehkä uudenlaiset tai nykyistä kehittyneemmät osallistumisen ta- vat voisivat vahvistaa demokraattisen järjestelmän hyväksyttävyyttä ja ennaltaehkäistä siihen kohdistuvia järjestelmäriskejä monikriisien aikakaudella, jolla riskit vallan väärinkäyttöön ja toimivaltuuksien ylittämiseen eivät vähene. Demokratian vakautta ja kriisinkestävyyttä ra- kennetaan päivittäin. Lopuksi on syytä vielä huomioida seuraava seikka. Se, että demokraattinen järjestelmä Suomessa kesti kriisin, ei ole itsestäänselvyys. Tutkimusstrategisesti epäonnistumisten osoit- telu ja muutoksen arviointi lienee helpompaa kuin sen tutkiminen, miksi vältyttiin suurem- milta katastrofeilta. On syytä pohtia sekä välittömiä että pidempiaikaisia poliittisen kulttuurin piirteitä, joi- den vuoksi koronahallinta onnistui demokraattisen järjestelmän näkökulmasta Suomessa, ainakin lyhyellä aikavälillä. Tämä väitöstutkimus pystyy osaltaan ruokkimaan edellä mainit- tua keskustelua, vaikka se ei kattavaa vastausta siihen pysty tarjoamaan. Suomessa ja muissa Pohjoismaissa luotetaan demokratian instituutioihin ja niiden tuottamaan yhteiskunnalliseen kriisinkestävyyteen, mikä pitää sisällään, että uskomme päätöksentekijöiden ja virkakoneis- ton hoitavan työnsä asiallisesti. Mutta kysymys on, kestääkö poliittinen ja institutionaalinen luottamus kaikki kriisit, myös pidemmällä aikavälillä? Kenties on myös niin, ettei järjestel- määmme ole vielä koeteltu tarpeeksi. Kosmopolis 73 Demokratian kestävyys punnitaan kriisissä Lähteet Boin, Arjen, Allan McConnell & Paul ‘t Hart (2021): Governing the pandemic: The politics of navigating a mega-crisis. Palgrave Pivot Cham. Elo, Kimmo, Jussi Metsälä & Heino Nyyssönen (2020): ”Demokratia poikkeusoloissa”. Kosmopolis, 50(2), 9–19. Heinikoski, Saila, Johanna Ketola & Aada Peltonen (2021): ”Kosmopolitanismi ja kansalaisuuden rajat – Suomen ja Irlannin rajatoimet koronakriisissä”. Kosmopolis, 51(1), 54–71. Held, David, Ilona Kickbush, Kyle McNally, Dario Piselli & Michaela Told (2019): ”Gridlock, innovation and resilience in global health governance”. Global Policy, 10(2), 161–177. https://doi.org/10.1111/1758- 5899.12654 Global Health Security Index (2019): Nuclear threat initiative. https://ghsindex.org/wp-content/ uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf Ketola, Johanna (2023): ”Continuity over change, institutions over innovations, organized over organic: The scales and phases of Nordic resilience”. Nordic Review of International Studies, 1(2), 26–43. Ketola, Johanna (2024): ”Maailman terveysjärjestön legitimiteetti ja legitimiteettikriisit COVID-19- pandemian valossa”. Hallinnon tutkimus, 43(3), 210–225. https://doi.org/10.37450/ht.130546 Ketola, Johanna, Waltteri Immonen & Henri Vogt (2023): ”Syklinen eurooppalaistuminen, koronakriisi ja Suomi”. Politiikka, 65(1), 53–75. https://doi.org/10.37452/politiikka.117058 Valtioneuvosto (2020): Poikkeusolojen toteaminen. VNK/2020/31, 16.3.2020. https://valtioneuvosto.fi/ delegate/file/69419 White, Jonathan (2019): Politics of last resort: Governing by emergency in the European Union. Oxford University Press.