"Laajemmin sopimisen" rajoitukset maankäyttösopimuksissa Rauli Elenius OTM-tutkielma OTMU2501, Ympäristöoikeus murroksissa Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta Toukokuu 2021 II OTM-tutkielma, tiivistelmäsivu Oppiaine: Ympäristöoikeus Tekijä: Rauli Elenius Otsikko: "Laajemmin sopimisen" rajoitukset maankäyttösopimuksissa Ohjaaja: Anne Kumpula Sivumäärä: XI+67 sivua Päivämäärä: 23.5.2021 Maankäyttöä on Suomessa järjestelty kuntien ja maanomistajien välillä solmituilla sopimuksilla vuosi- kymmeniä. Maankäyttösopimuksia ei säännelty lainsäädännössä nimenomaisesti ennen kuin ensimmäi- set niitä koskevat säännökset otettiin maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999). Sopimusten oikeudel- lisen luonteen kannalta merkittävä muutos oli uuden 12 a luvun lisääminen maankäyttö- ja rakennusla- kiin vuonna 2003. Uudet säännökset muuttivat perustavanlaatuisesti sitä, kuinka sopimuksia on arvioi- tava esimerkiksi sisältövapauden näkökulmasta. Tässä maisterintutkielmassa tarkastellaan, miten maankäyttösopimuksia koskevaa sopimusvapautta on arvioitava oikeudessamme. Keskeisenä säädösmateriaalina on maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) maankäyttösopimuksia, kehittämiskorvauksia ja kaavoitusta koskevat säännökset, mutta tutkielmassa analysoidaan myös yleisemmin hallinto-oikeudellisten periaatteiden merkitystä maankäyttösopimuksia koskevan sopimusvapauden kannalta. Tarkoituksena on hahmotella niitä rajoja, joissa kunnan ja maan- omistajan välisessä sopimuksessa on voimassa olevan lain mukaan pysyttävä. Tutkimusaihe on tärkeä, koska maankäytön ohjaus on merkittävä kunnallinen tehtävä ja maankäyttösopimuksilla sovitaan sekä kuntien että maanomistajien kannalta huomattavista sopimuskorvauksista. Tutkimuksen tulokset ovat hyödyllisiä maankäytön suunnittelun kanssa työskenteleville, mutta erityisesti kunnille ja maanomista- jille. Samalla tutkimus on suunnattu lainsäätäjälle. Tutkimustulosten perusteella maankäyttösopimuksia on pidettävä hallintosopimuksina, joten niitä kos- kevat riidat tulee ratkaista hallintotuomioistuimissa. Maankäyttösopimuksia on lainsäädännön näkökul- masta arvioita siten, että niillä voidaan sopia vain kunnalle syntyvien kustannusten kattamisesta, ei ylei- sestä arvonnousun perimisestä. Kolmantena keskeisenä tuloksena tutkimuksessa on, että kunnan laissa säädetty kaavoitusvelvollisuus on otettava huomioon, kun arvioidaan kunnan mahdollisuutta vapaasti sopia maankäytöstä maanomistajien kanssa. Tutkimusmenetelmä on lainopillinen, mutta sitä täydentävät lainsäätäjälle osoitetut suositukset täsmen- tää sääntelyä, sillä tutkimustulosten ja aiempien tutkimusten ja selvitysten perusteella näyttää siltä, että sopimuskäytännössä on tehty linjauksia, joita ei kaikilta osin voi pitää lain mukaisina. Tutkielmassa suositellaan, että lainsäätäjä täsmentäisi ainakin toimivaltaisen tuomioistuimen maankäyttösopimuksia koskevien riitojen ratkaisemissa sekä sen, voidaanko sopimuksin sopia vapaasti maanomistajan maksu- velvollisuudesta vai rajoittuuko sopimuskorvauksen mahdollinen taso maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun tarkoituksen perusteella. Avainsanat: ympäristöoikeus, sopimusoikeus, maankäyttö, maankäyttö- ja rakennuslaki, kaavoitus, julkisyhteisöt, julkisoikeus, yksityisoikeus, kiinteistöt, rakennusoikeus Turun yliopiston laatujärjestelmän mukaisesti tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin OriginalityCheck -järjestelmällä. III SISÄLLYS Sisällys ...................................................................................................................................... III Lähteet ...................................................................................................................................... IV Lyhenteet .................................................................................................................................. XI 1 JOHDANTO ..................................................................................................................... 1 1.1 Tutkimuksen aihe ............................................................................................................ 1 1.2 Tutkimuskysymykset ja rakenne ................................................................................... 2 1.3 Maankäyttösopimuksia koskeva normipohja .............................................................. 4 2 KUNTA SOPIMUSKUMPPANINA ................................................................................ 6 2.1 Maankäyttösopimusten käyttö ja sitovuus ................................................................... 6 2.1.1 Rakennusoikeuden myymisen kielto ja sopimuksen sitomattomuus ..................... 6 2.1.2 Kunnan sopimuspuoli ......................................................................................... 10 2.2 Maankäyttösopimus: yksityis- vai julkisoikeudellinen sopimus ............................... 12 2.2.1 Yksityis- ja julkisoikeudellisista sopimuksista .................................................... 12 2.2.2 Yksityisoikeudelliset piirteet ............................................................................... 13 2.2.3 Julkisoikeudelliset piirteet .................................................................................. 17 2.3 Kunnan asemasta julkisyhteisönä johtuvat rajoitukset ............................................ 20 2.3.1 Epätasavertaiset sopimuskumppanit .................................................................. 20 2.3.2 Hallinnon oikeusperiaatteet kunnan toiminnassa .............................................. 22 2.3.3 Hankintalaki ja maankäyttösopimukset .............................................................. 23 2.4 Hallinnolliset velvoitteet ja sopimuksellistaminen ..................................................... 26 3 SOPIMUSKORVAUSTA KOSKEVAT RAJOITUKSET ............................................ 28 3.1 Merkittävän hyödyn ja kustannusten syntymisen vaatimus ..................................... 28 3.2 Kehittämiskorvausta koskevien säännösten tulkintavaikutus .................................. 31 3.2.1 Kehittämiskorvauksen määrää koskevat rajoitukset .......................................... 31 3.2.2 Onko sopimuskorvauksella ja kehittämiskorvauksella yhteyttä? ....................... 36 3.2.3 Muut kehittämiskorvauksen reunaehdot ............................................................. 38 3.3 Arvonnousun periminen kunnalle ............................................................................... 39 3.3.1 Maksu ei voi perustua pelkkään arvonnousuun – vai voiko? ............................. 39 3.3.2 Arvonnousu ja sopimuskorvaus .......................................................................... 41 3.4 Perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan merkitys maankäyttösopimuksille ........... 42 3.5 Yhteenveto maksujen luonteesta ................................................................................. 45 4 KUNNAN KAAVOITUSVELVOLLISUUS JA MAANKÄYTTÖSOPIMUS ............. 46 4.1 Kunnan kaavoitusmonopolista .................................................................................... 46 4.2 Kunnan abstrakti asemakaavoitusvelvollisuus .......................................................... 48 4.2.1 Maankäyttö- ja rakennuslain 51 § ...................................................................... 48 4.2.2 Kaavoitusvelvollisuuden laiminlyönti................................................................. 52 4.3 Uuden maan kaavoittaminen, täydennyskaavoittaminen ja aloitteentekijä ........... 54 4.4 Rakennusoikeuden vähentämisen korvaaminen ........................................................ 57 4.5 Kunnan harkintavalta ja kaavoitusvelvollisuus ......................................................... 61 4.6 Rajoittaako kaavoitusvelvollisuus kunnan sopimusvapautta? ................................. 64 5 JOHTOPÄÄTÖKSET ..................................................................................................... 65 IV LÄHTEET Kirjallisuus Aarnio, Aulis, Laintulkinnan teoria. WSOY 1989. Alexander, Ernest R., A Transaction Cost Theory of Planning. American Planning Association. Journal of the American Planning Association, Spring 1992 vol. 58 No. 2, s. 190–200. Alterman, Rachelle, Takings International. A Comparative Perspective on Land Use Regula- tions and Compensation Rights. American Bar Association 2010. Bell, Abraham, Should Decreases in Property Value Caused by Regulations Be Compensated? s. 232–254 teoksessa Ingram, Gregory K. – Hong, Yu-Hung (toim.), Property Rights and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policy 2009. Björne, Lars, Yksityisoikeus ja julkisoikeus – jaon historiasta. Lakimies 7–8/2006 s. 1093– 1103. Eerolainen, Jussi, Maankäyttösopimukset. Suomen Kaupunkiliitto 1990. Ekroos, Ari, Rakennuslupapäätöksen pysyvyydestä, s. 23–38 teoksessa Lohi, Tapani (toim.), Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005. Edita 2005. Ekroos, Ari, Eräistä lunastamisen yleisistä edellytyksistä kunnan maapoliittisten keinojen käyt- töön liittyen, s. 17–33 teoksessa Hakkola, Esa (toim.), Kiinteistöjä, vaihdantaa ja sivul- lissuhteita, juhlajulkaisu Jarno Tepora 60 vuotta. Edita Prima 2007. Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4., uudistettu painos. Edita 2018. Forss, Matias, Maankäyttömuodon muuttamisen mahdollisuus osana maanomistusta. Business Law Forum 2010, s. 67–92. Forss, Matias, Oikeustapauskommentti 2011:11. Ympäristöjuridiikka 4/2011, s. 87–93. Forss, Matias, KHO 2012:31 – Maankäyttösopimuksen määritelmä ja sen merkitys. Lakimies 5/2012 s. 782–787. Forss, Matias, Kunnan vuokramiehen asema kaavamuutoksessa. Business Law Forum 2013, s. 246–270. Freeman, Jody, The contracting state. Florida State University Law Review 2000, 28(1), 155- 214. Hakkola, Esa, KHO 2006:14, Lakimies 6/2006 s. 1037–1047. Hakkola, Esa, Hankintalainsäädäntö ja maankäyttösopimukset. Lakimies 5/2007, s. 723–745. (Hakkola 2007a) V Hakkola, Esa, Kehittämiskorvaus kunnan maapolitiikan toteuttamistapana, s. 35–52, teoksessa Hakkola, Esa (toim.), Kiinteistöjä, vaihdantaa ja sivullissuhteita, juhlajulkaisu Jarno Te- pora 60 vuotta. Edita Prima 2007. (Hakkola 2007b) Hakkola Esa, Oikeustapauskommentti KHO:2006:80. Defensor Legis 1/2007, s. 136–148. (Hakkola 2007c) Hakkola, Esa, Maankäyttösopimuksia koskevien yksityisoikeudellisten riitojen ratkaisusta. Bu- siness Law Forum 2009, s. 175–199. Harjula, Heikki – Prättälä, Kari, Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. 9., uudistettu painos. Talentum 2015. Hemmo, Mika, Prekontraktuaaliset sopimukset ja neuvotteluvastuun sääntely, s. 77–90 teok- sessa Ruokonen, Pekka – Sundblad, Hans – Ylöstalo, Matti, Juhlajulkaisu Jukka Peltonen 60 vuotta. Vammala 1999. Hemmo, Mika, Sopimusoikeus 1. 2., uudistettu painos. Talentum 2007. Hemmo, Mika. Sopimusoikeus. 2. 2., uudistettu painos. Talentum, 2003. Hollo, Erkki J., Maankäyttö- ja vesioikeus. Talentum 2006. Hovila, Ilari, Kunnan maapolitiikan oikeudelliset ohjauskeinot. Ympäristöpolitiikan ja -oikeu- den vuosikirja 2009, s. 131–198. Hovila, Ilari, Kunnan maapolitiikka oikeuden ja politiikan rajapinnalla. Ympäristöjuridiikka 3/2010, s. 7–69. Hovila, Ilari, Maankäyttöstrategiat kunnan maapolitiikan oikeudellisessa ohjauksessa. Edilex- artikkeli 6.4.2013, http://www.edilex.fi/lakikirjasto/9548.pdf. Hovila, Ilari, Valtakunnansuunnittelun kehittäminen suurhankkeiden kaavoitukseen. Oikeus 2016 (45); 1: 92–112. Hyvönen, Veikko O., Kaavoitus- ja rakentamisoikeus. Ky Veikko Hyvönen & Co 1988. Hyvönen, Veikko O., Maaomaisuuden perustuslainsuoja. Ky Veikko Hyvönen & Co 1993. Hyvönen, Veikko O., Arvonleikkauksesta tonttitarjontaan ja sen jälkeen, s. 125–153 teoksessa Hakkola, Esa (toim.), Kiinteistöjä, vaihdantaa ja sivullissuhteita, juhlajulkaisu Jarno Te- pora 60 vuotta. Edita Prima 2007. Häkkänen, Martti, Rakennusoikeuden sääntely. Tutkimus kunnan kaavoitustehtävästä ja raken- tamisen edellytyksistä maanomistajan oikeusasemaa silmällä pitäen. Helsinki 2016. Häkkänen, Martti, Maankäyttömaksut ja kehittämiskorvaukset. Oikeudellinen selvitys maan- käyttösopimuksia koskevista käytänteistä. Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:4. Jacobs, Harvey M. U.S. Private Property Rights in International Perspective, s. 52–69 teoksessa Ingram, Gregory K. – Hong, Yu-Hung (toim.), Property Rights and Land Policies. Lin- coln Institute of Land Policy 2009. VI Juntunen, Tiina, Vaikutusten arvioinnin funktiot ja oikeudelliset kriteerit asemakaavoituksessa. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja XI 2018, s. 263–327. Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4., uudistettu painos. Ra- kennustieto 2014. Kaisto, Janne – Hakkola, Esa: Maankäyttösopimukset erityisesti varallisuusoikeuden näkökul- masta. Business Law Forum 2010 s. 3–66. Kallio, Pasi – Mesimäki, Marja – Lehvävirta, Susanna, Monitoiminnalliset viherkatot ja maan- käyttö- ja rakennuslaki. Ympäristöjuridiikka 2/2014, s. 98–138. Knuutinen, Reijo, Legaliteettiperiaate vero-oikeudessa. Lakimies 6/2015, s. 811–833. Konstari, Timo, Harkintavallan väärinkäytöstä. Tutkimus tarkoitussidonnaisuudesta hallintovi- ranomaisten harkintavallan rajoitusperiaatteena. Suomalainen lakimiesyhdistys 1979. Kumpula, Anne, Ympäristösopimukset itsesääntelyä vai yhteisohjausta, s. 147–162 teoksessa Vihervuori, Pekka – Hemmo, Mika – Tammi-Salminen, Eva (toim.), Juhlajulkaisu Leena Kartio 1938 – 30/8 – 2008. Suomalainen lakimiesyhdistys 2008. Kuusiniemi, Kari, Kolme kertomusta maanomistajan prosessuaalisesta asemasta kaava- ja maankäyttöasioissa, s. 221–241 teoksessa Lohi, Tapani (toim.), Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005. Edita 2005. Laakso, Seppo, Suomen hallintolain asiallinen soveltamisala, s. 99–126 teoksessa Kultalahti, Jukka – Penttilä, Seppo (toim.), Oikeus- ja vakuutustiedettä 2006. Tampere 2006. Laine, Ville, Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö ja sekatyyppiset sopimukset. Defensor Legis 5/2007, s. 772–780. Länsineva, Pekka, Omaisuudensuoja, s. 473–510 teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Scheinin, Martti – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka (toim.), Perusoikeudet. WSOY 1999. Majamaa, Vesa, Pätevä, vaan ei sitova sopimus, s. 195–207 teoksessa Ruokonen, Pekka – Sund- blad, Hans – Ylöstalo, Matti, Juhlajulkaisu Jukka Peltonen 60 vuotta. Vammala 1999. Majamaa, Vesa, Maanomistajan asemasta maankäyttö- ja rakennuslaissa. Defensor Legis 4/2003, s. 599–607. Majamaa, Vesa, Maankäyttösopimus – sopimus oikeudellisesti vieraassa ympäristössä. Laki- mies 7–8/2006, s. 1240–1251. Mattila, Pauli K., Kiinteistöihin kohdistuvien verojen kumuloituminen, s. 215–229 teoksessa Laaksonen Kalevi, Juhlajulkaisu Veikko O. Hyvönen 1929 – 18/9 – 1999. Lakimiesliiton kustannus 1999. Mäenpää, Olli, Hallintosopimus. Hallintoviranomaisten sopimustoiminnan ongelmia. Laki- miesliiton kustannus 1989. Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Alma Talent 2018. VII Mäkinen, Eija, Maankäyttösopimus ja hyvä hallinto. Finnpublishers Oy 2000. Mäkinen, Eija, Kaavan toteuttamiskustannukset – kaavoitusarvomaksu – sääntelyn vaihtoeh- doista. Asiantuntija-artikkeli, Edilex-artikkeli 5.3.2002, http://www.edilex.fi/lakikir- jasto/43.pdf. Mäkinen, Eija, Tarvitaanko kuntien kaavoituksen viranomaisvalvontaa. Ympäristöjuridiikka 3– 4/2007 s. 22–48. Mäkinen, Eija – Luoto, Ilpo, Miten tässä nyt näin kävi – eikö kuntien ostopalvelusopimuksista syntyneitä riitoja ratkaistakaan hallintoriitoina? Lakimies 7–8/2012, s. 1168–1186. Määttä, Tapio, Maanomistusoikeus. Tutkimus omistusoikeusparadigmoista maaomaisuuden käytön ympäristöoikeudellisen sääntelyn näkökulmasta. Suomalainen lakimiesyhdistys 1999. Määttä, Tapio, Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ym- päristöoikeudessa, s. 265–300 teoksessa Lohi, Tapani (toim.), Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005. Edita 2005. Nykänen, Pekka, Perustuslain yhdenvertaisuuden vaatimus ja välitön verotus. Oikeus 2/2017, s. 224–249. Oksanen, Antero, Kunnat, kiinteistöt ja kilpailuttaminen, s. 251–273 teoksessa Vihervuori, Pekka – Hemmo, Mika – Tammi-Salminen, Eva (toim.), Juhlajulkaisu Leena Kartio 1938 – 30/8 – 2008. Suomalainen lakimiesyhdistys 2008. Pölönen, Pasi, Sopimuksellisuus julkishallinnon järjestämisessä. Lakimies 7–8/2012 s. 1149– 1167. Renard, Vincent, Property Rights Protection and Spatial Planning in European Countries, s. 216–229 teoksessa Ingram, Gregory K. – Hong, Yu-Hung (toim.), Property Rights and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policy 2009. Rintamäki, Vesa, Maankäyttösopimus. Katalyytti maapolitiikassa, kaavojen toteuttamisessa ja kuntataloudessa. Edita 2007. Selmi, Daniel P., The Contract Transformation in Land Use Regulation. Stanford Law Review, vol. 63, no. 3, March 2011, s. 591–646. Soininen, Niko, Ympäristöoikeudellisen intressivertailun systematisointia. Lakimies 1/2012 s. 102–124. Syrjänen, Olavi, Harkintavalta kaavoituksessa ja rakentamisessa. Rakennustieto Oy 1999. Syrjänen, Olavi, Osallistuminen, vuorovaikutus ja muutoksenhaku kaavoituksessa. Rakennus- tieto 2005. Takalo-Eskola, Tapio, Kunnan maapolitiikan keinojen vaikuttavuus ja kehittämistarpeet. Suo- men ympäristö 2005. VIII Tarasti, Lauri, Pohdintoja maankäyttösopimuksista, s. 397–409 teoksessa Nuolimaa, Risto – Virhervuori, Pekka – Klemettinen Hannele (toim.), Juhlajulkaisu Pekka Hallberg 1944 – 12/6 – 2004. Suomalainen lakimiesyhdistys 2004. Tuori, Kaarlo, Kriittinen oikeuspositivismi. WSLT 2000. Tuori, Kaarlo, Onko maksu maksu vai vero vai …?, s. 463–484 teoksessa Nuolimaa, Risto – Virhervuori, Pekka – Klemettinen Hannele (toim.), Juhlajulkaisu Pekka Hallberg 1944 – 12/6 – 2004. Suomalainen lakimiesyhdistys 2004. Ungern, Henrik, Käytönrajoitusten korvaamisesta yleiskaavoituksessa. Julkaisematon lisensi- aatintutkielma. Helsingin yliopisto 1997. Vihervuori, Pekka, Totuudesta hallintolainkäytössä, s. 494–510 teoksessa Nuolimaa, Risto – Virhervuori, Pekka – Klemettinen Hannele (toim.), Juhlajulkaisu Pekka Hallberg 1944 – 12/6 – 2004. Suomalainen lakimiesyhdistys 2004. Virtanen, Pekka V., Kunnan maapolitiikka. Rakennustieto 2000. Wähä, Susanna, KHO 2015:95, oikeustapauskommentti. Edilex-artikkeli 19.1.2016, http://www.edilex.fi/lakikirjasto/16067.pdf. Ympäristöministeriö, Suomen ympäristö 1/2014. Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimi- vuudesta 2013. Edita Prima 2014. Virallislähteet EOA 9.5.2008 Eduskunnan apulaisoikeusasiamies Jääskeläisen ratkaisu kunnan maa- poliittisen ohjelman laatimisesta, Dnro 1730/4/06 EV 248/1998 vp Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen rakennuslainsäädännön uu- distamiseksi HaVL 21/1998 vp Hallintovaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä rakennuslainsää- dännön uudistamiseksi HE 91/1954 vp Hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamisesta HE 309/1993 vp Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 1/1998 vp Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi HE 101/1998 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi HE 72/2002 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyt- tölain muuttamisesta HE 167/2002 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta IX HE 81/2006 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle maankäyttö- ja rakennuslain muuttami- sesta HE 70/2008 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle riita-asioiden oikeuspaikkaa koskevien säännösten muuttamiseksi HE 268/2014 vp Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 334/2014 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain voimaantulo- säännöksen muuttamisesta HE 108/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsää- dännöksi PeVL 38/1998 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä rakennuslain- säädännön uudistamiseksi PeVL 53/2002 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laiksi maan- käyttö- ja rakennuslain muuttamisesta YmVM 22/2002 vp Ympäristövaliokunnan mietintö – Hallituksen esitys laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta Muut lähteet Helsingin kaupunki: Täydennysrakennusprojektin kulku (sivu päivätty 13.3.2018) https://www.hel.fi/kanslia/taydennysrakentaminen-fi/tietoa/taydennysrakennusprojek- tin-kulku/ (luettu 9.5.2021). Kuntaliitto: Yksi kuntakaava ja sen simulointi eri kaavatilanteissa (sivu päivätty 15.9.2020) https://www.kuntaliitto.fi/yhdyskunnat-ja-ymparisto/yhdyskunnat-ja-maankaytto/maan- kaytto-ja-rakennuslain-uudistus-mrl/yksi-kuntakaava-ja-sen-simulointi-eri-kaavatilan- teissa (luettu 3.5.2021). Turun kaupunkiseudun asunto- ja maapoliittinen ohjelma 2018–2021. Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteet, 28.5.2020. Oikeustapaukset Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Consorts Richet ja Le ber v. Ranska, nrot. 18990/07 ja 23905/07 (18.11.2010). N.K.M v. Unkari, nro. 66529/11 (13.5.2013). X Korkein oikeus KKO 1999:48 KKO 1999:128 KKO 2008:36 KKO 2013:19 KKO 2016:8 Korkein hallinto-oikeus KHO 1970 A 48 KHO 1995 A 31 KHO 1995:30 KHO 4.4. 2003 t. 851 KHO 2004:87 KHO 2005:5 KHO 2006:14 KHO 7.3.2006 t. 499 KHO 2006:80 KHO 2008:71 KHO 2011:11 KHO 31.10.2011, t. 3124 KHO 2011:112 KHO 30.2.2012 t. 763 KHO 2012:31 KHO 2015:95 KHO 2015:116 KHO 11.11.2015 t. 3204 KHO 2016:52 XI KHO 2016:89 KHO 2017:117 KHO 2020:52 LYHENTEET AKL asemakaavalaki (145/1931) EIS Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 19/1990) EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin HE hallituksen esitys HanL laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) HL hallintolaki (434/2003) HM Suomen hallitusmuoto (94/1919) HOL laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) KHO korkein hallinto-oikeus KKO korkein oikeus KuntaL kuntalaki (410/2015) LunL laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977) MRL maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) OikTL laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista (228/1929) OK oikeudenkäymiskaari (4/1734) PeV eduskunnan perustuslakivaliokunta PL Suomen perustuslaki (731/1999) RakL rakennuslaki (370/1958) VHanL laki julkisista hankinnoista (348/2007) vp valtiopäivät YVL yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) YmV eduskunnan ympäristövaliokunta 1 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen aihe Tässä tutkimuksessa tarkastellaan maankäyttösopimuksia ja varsinkin niihin liittyvää sopimus- vapautta osana maankäytön suunnittelujärjestelmää. Kunnan ja maanomistajan välisiä sopi- muksia kaavoituksesta ja maankäytöstä on käytetty jo pitkään,1 vaikka niistä ei ole alun perin ollut asemakaavalaissa (AKL, 145/1931) tai sitä seuranneessa rakennuslaissa (RakL, 370/1958) taikka muuallakaan lainsäädännössämme nimenomaisia säännöksiä. Kunnat ovat sopineet maanomistajien kanssa omien maankäyttöön liittyvien tavoitteidensa ajamina ja saadakseen kunnalle osan maan arvonnoususta johtuvasta hyödystä. Maanomistajat puolestaan ovat saaneet haluamansa laatuista rakennusoikeutta toivomansa määrän. Lisäksi erityisillä aluerakentamis- sopimuksilla on voitu kehittää laajoja alueita yhteistyössä rakennusliikkeiden kanssa kaupun- kien nopean kasvun vaiheessa erityisesti 1960- ja 1970-luvuilla.2 Maankäyttösopimukset tyypillisesti solmittiin AKL:n ja RakL:n aikaan kunnissa ajatuksin, että niitä voidaan sopimusvapauden nimissä solmia siten kuin osapuolet parhaaksi katsoivat, kun niitä ei ollut kiellettykään. 1990-luvulla oikeuskäytännössä alettiin kuitenkin katsoa, että monet asiat, joista oli tyypillisesti sovittu, eivät tosiasiassa olleet kunnan sovittavissa.3 Maankäyttöso- pimusten oikeudellinen asema alkoi horjua. Tämän vuoksi maankäyttö- ja rakennuslakiin (MRL, 132/1999) otettiin maankäyttösopimuksia koskeva 11 §, jolla luotiin oikeudellinen pe- rusta sopimusten solmimiselle. Uusi sääntely ei kuitenkaan tyydyttänyt eduskuntaa täysin,4 minkä vuoksi alettiin välittömästi laatia uusia säännöksiä selkiyttämään sitä, millä edellytyk- sillä maanomistajan voitiin katsoa olevan velvollinen korvaamaan kaavoituksesta ja yhdyskun- tatekniikasta kunnalle johtuvia kustannuksia. Vuonna 2003 hyväksytyllä lakimuutoksella (222/2003) kumottiin MRL 11 § ja lisättiin lakiin kokonaan uusi 12 a luku, jossa säädetään maanomistajan velvollisuudesta korvata niitä kustannuksia, joita kunnalle syntyy yhdyskunta- tekniikasta. Maankäyttösopimukset sisällytettiin lakimuutoksen yhteydessä tähän kokonaan 1 Virtanen 2000, s. 87. Maankäyttösopimusten historiasta ks. Mäkinen 2000, s. 1–17; Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 589–591. Vaikka maankäytöstä sopiminen on ollut Suomessa käytäntö jo pitkään, joissain muissa maissa sitä ei ole kaikilta osin pidetty toivottavana tapana järjestää maankäyttöä. Esimerkiksi Yhdysvalloissa maankäyt- tösopimukset ovat yleistyneet vasta 1990-luvulta alkaen. Selmi 2011, s. 610–611. 2 Syrjäsen (1999, s. 207) ja Mäkisen (2000, s. 8) mukaan huonoista aluerakentamissopimuksista seurasi laatuon- gelmia, mikä on johtanut sittemmin epäilevään suhtautumiseen vastaavan kaltaisia järjestelyjä kohtaan. 3 HE 167/2002 vp, s. 13; Tarasti 2004, s. 398; Majamaa 2006, s. 1242. 4 EV 248/1998 vp, s. 1. 2 uuteen lukuun. Maankäytöstä sopiminen asemakaavoituksen yhteydessä on nykyisin hyvin va- kiintunut tapa järjestää kunnan ja maanomistajan velvollisuuksia. Tyypillisesti tärkeimmät so- pimusehdot koskevat rakennusoikeuden määrää ja laatua sekä maanomistajan maksamaa sopi- muskorvausta. 1.2 Tutkimuskysymykset ja rakenne MRL 91 b §:n (222/2003) 3 momentissa säädetään seuraavasti: Maankäyttösopimuksilla voidaan tämän luvun kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoit- tamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Tässä tutkielmassa keskitytään siihen, mitä lainatun momentin ”laajemminkin sopia” tarkoittaa ja varsinkin siihen, miten maankäyttösopimusten käyttöä on oikeudessamme rajoitettu. Tutki- muskysymykseni siis on: Mitä maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 3 momentin "laajemminkin sopia" tarkoittaa? Lähestyn kysymystä seuraavien alateemojen kautta: 1. Ensimmäiseksi paneudun luvussa 2 kunnan erityisasemaan liittyviin piirteisiin, koska julkisen vallan käyttäjänä kunta on yksityistä rajoitetumman sopimusvapauden piirissä. Ensimmäinen alakysymykseni on: Miten kunnan asema julkisyhteisönä rajoittaa sen so- pimusvapautta erityisesti silmällä pitäen maankäyttösopimuksia? 2. Toiseksi luvussa 3 tarkastelen kysymystä MRL 12 a luvun kokonaisuuden ja siinä sää- dettyjen kehittämiskorvausten näkökulmasta. Toinen alakysymykseni on: Millaisia ra- joituksia maankäyttösopimuksissa sovittaville sopimuskorvauksille on katsottava sisäl- tyvän lainsäädäntöömme, ja asettavatko erityisesti MRL 12 a luvussa säädetyt kehittä- miskorvaukset lain systematiikassa MRL 91 b § 3 momentin sanamuodosta huolimatta jonkinlaisia rajoituksia sopimiselle? 3. Kolmanneksi tutkin luvussa 4 maankäytön periaatteisiin kuuluvan kunnan niin kutsutun kaavoitusvelvollisuuden vaikutusta kunnan sopimusvapauteen. Kolmas alakysymyk- seni on: Miten MRL 51 §:ssä (204/2015) säädetty asemakaavoitusvelvollisuus vaikuttaa kunnan maankäyttösopimuksia koskevaan sopimusvapauteen? Tutkimuskysymykset ovat relevantteja, sillä ensinnäkin näyttää siltä,5 että ainakin jotkut kunnat maapoliittisissa ohjelmissaan linjaavat maankäyttökorvausten tasosta tai tosiasiassa 5 Häkkänen 2020. 3 käyttäytyvät sopimuksia solmiessaan tavalla, joka on ristiriidassa MRL:n säännösten ja oikeus- käytännössä ja -kirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen kanssa. Lisäksi ongelmaksi saattaa muodostua se, että kun maankäyttösopimukset usein katsotaan käytännön sopimustoiminnassa ensisijaisesti yksityisoikeuden alaan ja sopimusvapauden piiriin kuuluviksi, ei välttämättä tun- nisteta niitä rajoituksia, joita lainsäädäntömme kunnalle asettaa sen toimiessa sopimuskumppa- nina. Kaavoitusvelvollisuus rajoittaa kunnan harkintavaltaa yksittäisessä kaavoitusratkaisussa vain poikkeuksellisesti, mutta sillä on merkittävä asema osana MRL:n kokonaisuutta ja siten se on otettava huomioon myös maankäyttösopimusten käyttöalaa arvioitaessa. Tutkielman tarkoi- tuksena on hahmottaa lainmukaisen sopimisen rajoja sekä kuntien että maanomistajien hyö- dyksi, mikä mahdollistaa oikeusvarmuuden ja maanomistajan oikeusturvan vahvistumisen. Maankäytön eri toimijoiden näkökulmasta on konkreettista merkitystä sillä, mikä on MRL:n tarkoituksesta ja systematiikasta katsoen se "liikkumavara", joka kaavoitukselle ja siitä sopimi- selle oikeudellisessa merkityksessä jää. Parhaillaan MRL:a ollaan uudistamassa kokonaan.6 Hallituksen esitys on tarkoitus antaa lop- puvuodesta 2021 tai alkuvuodesta 2022. Ympäristöministeriön teettämän selvityksen ja siinä esitettyjen johtopäätösten mukaan maankäyttösopimuksia koskevaa sääntelyä on tarkoitus täs- mentää nykyisestä. Kuitenkin selvitys ennakoi muutosten heijastelevan niitä kannanottoja, joita oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa on tehty.7 Jos lakiesitys ei merkittävästi poikkea selvi- tyksen ehdotuksista, voidaan esimerkiksi maankäyttösopimusten kohdalla puhua lähinnä oi- keustilan kodifioinnista. Niinpä tässä tutkielmassa voidaan ennakoida, minkä sisältöiseksi uusi sääntely tulee muodostumaan. Asiassa on toki esitettävä merkittävä varaus, koska virkamies- valmistelun jälkeen hanketta edelleen arvioidaan poliittisesti, eikä siis voi olla varmuutta uu- distuksen tulevasta sisällöstä. Tutkimus on pääasialliselta otteeltaan lainopillinen, mutta erityi- sesti ottaen huomioon MRL:n tuleva kokonaisuudistus mukana on myös de lege ferenda -tyyp- pinen oikeuspoliittinen näkökulma. Maankäyttösopimuksia koskevaa sääntelyä olisi joiltain osin syytä täsmentää. Koska maankäyttösopimusten problematiikan kannalta olennaista on se, millaisella kaava- hierarkialla maankäytössä operoidaan, on tarpeen tehdä yksi huomautus tulevaan lakiuudistuk- seen liittyen. Alustavasti ministeriövalmistelussa ehdotettiin yleis- ja asemakaavojen 6 Uudistuksella on omat verkkosivut osoitteessa https://mrluudistus.fi/. 7 Ks. Häkkänen 2020, s. 93–95. 4 korvaamista yhdellä kuntakaavalla, mutta tästä ehdotuksesta on luovuttu.8 Jos tällainen muutos tehtäisiin, voisi maankäyttösopimuksista tulla vielä nykyistäkin merkittävämpi instrumentti maankäytön suunnittelussa. Tämä johtuu siitä, että nykyisellään yleiskaava määrittää pitkälti asemakaavan sisällön, joten kaavahierarkia käytännössä rajoittaa sopimisen rajoja asemakaa- vavaiheessa.9 Jos siirryttäisiin yhden kaavatason malliin kunnan alueella, voitaisiin maankäyt- tösopimuksin vapaammin määritellä myönnettävien rakennusoikeuksien määrää ja laatua – siitä huolimatta, ettei rakennusoikeuden myyminen sinänsä ole sallittua. Näyttää kuitenkin siltä, ettei tällaista muutosta ole tulossa, joten voimassa olevan oikeuden sisältöön keskittyvä tutkielma on tuleva lakimuutos ennakoidenkin perusteltu myös tältä osin. 1.3 Maankäyttösopimuksia koskeva normipohja Käytännön sopimustoiminnan kannalta keskeinen oikeudellinen ongelma on se, milloin sopi- mus on tulkittava maankäyttösopimukseksi. Maankäyttösopimuksella ei ole varsinaista määrä- muotoa10 ja kun ne on MRL 91 b §:ssä määritelty vain niin, että ne liittyvät kaavoitukseen tai kaavojen toteuttamiseen, voi konkreettisessa tilanteessa olla tulkinnanvaraista, tuleeko sopi- musta pitää maankäyttösopimuksena vai jonakin muuna. Kaisto ja Hakkola ovat muotoilleet näkemyksensä niin, että maankäyttösopimuksella tarkoitetaan sopimusta, jossa maanomistaja sitoutuu jonkinlaiseen suoritukseen ja kunta puolestaan luopuu oikeudestaan määrätä kehittä- miskorvausta.11 Myös oikeuskäytännössä tuomioistuimet ovat joutuneet erikseen arvioimaan kysymystä siitä, sovelletaanko kiistan kohteena olevaan sopimukseen maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä vai ei.12 Maankäyttösopimus on siis tunnistettavissa ainoastaan analysoi- malla sen sisältöä, kun sen paremmin muotovaatimuksia kuin tarkkoja sisältöä koskeviakaan säännöksiä ei ole. Maankäyttösopimuksen tunnistaminen on ratkaisevan tärkeää, koska eri oi- keustoimilla on hyvin erilaisia oikeusvaikutuksia. Maankäyttösopimusten kohdalla on nimittäin erikseen säädetty siitä, milloin sopimus ei ole sitova. Vastaus kysymykseen siitä, pitääkö sopi- musta pitää juuri maankäyttösopimuksena, voi tämän erityissääntelyn vuoksi merkitä sitä, ettei keskeisilläkään sopimusehdoilla ole oikeusvaikutuksia. 8 https://www.kuntaliitto.fi/yhdyskunnat-ja-ymparisto/yhdyskunnat-ja-maankaytto/maankaytto-ja-rakennuslain- uudistus-mrl/yksi-kuntakaava-ja-sen-simulointi-eri-kaavatilanteissa. 9 Suhteessa maankäytöstä sopimiseen, ks. HE 167/2002 vp, s. 12. 10 Lain esitöissä nimenomaisesti todetaan, että ”[m]aankäyttösopimusten sisältöä koskevia säännöksiä lakiin ei ehdoteta. Näin mahdollistetaan edelleen käytännössä toimivaksi osoittautuneet sopimusjärjestelyt, joissa on hy- vinkin monipuolisesti saatettu sopia kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä.” HE 167/2002 vp, s. 16. 11 Kaisto – Hakkola 2010, s. 57. 12 Esim. jäljempänä tarkasteltava KHO 2012:31. 5 Ennen vuotta 2000 maankäyttösopimukset13 perustuivat vain sopimusvapauteen ja muodostu- neeseen käytäntöön. MRL 11 §:n ja vuonna 2003 voimaan tulleen 12 a luvun tarkoituksena oli kodifioida vuosikymmeniä käytäntönä ollut maankäytöstä sopiminen ja toisaalta ratkoa siihen liittyneitä ongelmia, erityisesti sitä laajalti tunnustettua tilannetta, että vaikka RakL:ssa kiellet- tiin rakennusoikeuden myyminen, tosiasiassa juuri tätä tapahtui kunnissa käytännössä avoi- mesti.14 MRL 12 a luvun nimenomaisena tarkoituksena onkin 91 a §:n (222/2003) mukaan säännellä sitä, miten asemakaavoituksesta merkittävää hyötyä saava maanomistaja osallistuu yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Uuden luvun säännökset muuttivat Hovilan mukaan ”maankäyttösopimusten oikeudellista asemaa syvällisesti”. Tosin Hovila viittaa vain ”sanon- nalliseen muutokseen” ja suhtautuu varovaisemmin siihen, onko vakiintunut käytäntö itse asi- assa muuttunut juurikaan.15 Maankäyttösopimusten todellisuus kunnissa ei välttämättä vastaa sääntelyä, vaikka MRL:n uudistuksesta on pian kulunut kaksi vuosikymmentä. Tämän tutkimuksen aiheen näkökulmasta on kaksi tärkeää, sinänsä erillistä kysymystä. Ensim- mäinen on se, millainen on nykyisen oikeutemme sisältö ja pitäisikö sitä joiltain osin tarkentaa. Toinen, luonteeltaan empiirisempi, ongelma on, noudatetaanko sopimuskäytännössä voimassa olevaa oikeutta niiltäkään osin, kun voidaan katsoa oikeustilan olevan jokseenkin selvä. Lain- opillisen otteen vuoksi keskityn näistä kysymyksistä ensimmäiseen, enkä voi laajasti empiiri- sesti tarkastella vallitsevaa käytäntöä, mutta tosiasiallista sopimuskäytäntöä koskevat selvityk- set osoittavat tiettyjä ongelmia, joiden perusteella tutkimusaihe on perusteltu. Siksi tarkastelen jäljempänä lyhyesti myös kunnissa tehtyjä maankäyttösopimuksia koskevia linjauksia. 13 Sopimukset kulkivat ennen MRL:n säätämistä useilla nimillä, esimerkiksi ”aluerakennussopimukset, kaavoitus- sopimukset tai yhteistoimintasopimukset”. Ks. Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 589; Oksanen 2008, s. 257–259. 14 Ks. lakimuutoksen taustasta Majamaa 2006, s. 1243–1245; HE 101/1998 vp. MRL:n säätämisen yhteydessä tarkoitus oli myös parantaa kunnan ja maanomistajien välisten velvoitteiden sääntelyä siten, että maankäyttösopi- musten tarve vähenisi. HE 101/1998 vp, s. 64. 15 Hovila 2009, s. 152. Lakimuutoksen myötä tulee suhtautua jossain määrin varauksella siihen, paljonko voidaan tukeutua nykyään voimassa olevaa lainsäädäntöä edeltävään oikeuskäytäntöön ja kirjallisuudessa otettuihin kan- toihin. Ks. Hakkola 2009, s. 177–178. 6 2 KUNTA SOPIMUSKUMPPANINA 2.1 Maankäyttösopimusten käyttö ja sitovuus 2.1.1 Rakennusoikeuden myymisen kielto ja sopimuksen sitomattomuus Tässä pääluvussa vastaan kysymykseen: Miten kunnan asema julkisyhteisönä rajoittaa sen so- pimusvapautta erityisesti silmällä pitäen maankäyttösopimuksia? Vaikka tämä tutkielma on luonteeltaan lainopillinen ja normatiivinen, on tarpeen lyhyesti pe- rehtyä siihen, millaista maankäyttösopimusten käyttö tosiasiassa on, koska osaltaan juuri sopi- muskäytännössä esiintyvät ilmiöt perustelevat tutkielman tarpeellisuutta. Vuonna 2020 valmis- tui ympäristöministeriön tilaama ja Martti Häkkäsen laatima selvitys maankäyttösopimuksista. Keskeinen huomio selvityksessä on, että tarkastelun kohteena olleista kolmestatoista kaupun- gista kaksitoista ei käytännössä solmi maankäyttösopimuksia yksityisen omistaman maan kaa- voittamisesta ensimmäistä kertaa, koska ensimmäinen kaava laaditaan ensisijaisesti kunnan it- sensä omistamalle maalle. Tämä tarkoittaa sitä, että ainakin suurissa kaupungeissa sopimuksia tehdään lähes pelkästään kaavamuutosten yhteydessä, tyypillisesti lisä- tai täydennysrakenta- mistilanteissa.16 Tällöin on huomioitava muun muassa se, että yhdyskuntatekniikka on tyypil- lisesti jo pitkälti rakennettu, millä on erityisesti merkitystä sopimuskorvauksen arvioinnissa. Sopimuksessa sovittava maankäyttömaksuhan on tyypillisesti keskeisin maanomistajan sopi- musvelvoite. Joka tapauksessa tällainen käytännössä esiintyvä kuntien linja rajoittaa merkittä- västi maankäyttösopimusten käyttöalaa. Samalla se korostaa tiettyjä sopimusten luonteeseen liittyviä piirteitä, kuten sitä, mistä sopimuksilla itse asiassa sovitaan. Onko kyseessä rakennus- oikeuden ostaminen, joksi kiinteistö- ja rakennusalan arkikielessä asiaa joskus kuvataan? Joissain kaupungeissa on ollut käytäntönä maksujen periminen myös poikkeamisluvalla myön- netystä rakennusoikeudesta. Tällainen käytäntö on ongelmallinen, sillä maksun periminen muu- ten kuin kaavan laatimisen yhteydessä on nimenomaisesti katsottu lainvastaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:89.17 Maankäyttösopimuksen solmimisen edellytys nimittäin on lain mukaan, että se liittyy kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen. Vaatimuksen ratio perustuu siihen, että vain silloin kunta myös luopuu jostakin sopimuskorvausta vastaan – 16 Häkkänen 2020, s. 24–27. Häkkänen nostaa selvityksessä esille sen ongelman, että kaupungilla on taloudellinen kannustin toimia näin. Voidaan katsoa, että on maanomistajan aseman näkökulmasta ongelma, jos kunta kannus- tinten vuoksi kaavoittaa vain omaa maataan. 17 Ks. Häkkänen 2020, s. 55–56. 7 yleensä joutuessaan maksamaan jotakin rakennettavasta kunnallistekniikasta. Tapauksessa KHO 2016:89 korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun sopimuksella oli sovittu vain lisäraken- nusoikeudesta poikkeamispäätöksellä, syrjäytyivät MRL 12 a luvun säännökset kokonaan.18 KHO pysytti ratkaisullaan hallinto-oikeuden päätöksen, jonka mukaan kaupunginhallitus oli käyttänyt harkintavaltaansa väärin, eikä korvausta voitu pelkän lisärakennusoikeuden perus- teella periä maanomistajalta. Ratkaisu on ymmärrettävä niin, ettei maankäyttösopimuksena voida pitää sellaista sopimusta, joka ei liity kaavoihin tai niiden toteuttamiseen, vaan jossa ra- kennusoikeuden lisäys perustuu ainoastaan poikkeamiseen. Maanomistajaa ei voida edes sopi- muksen perusteella velvoittaa korvauksen maksamiseen saamastaan rakennusoikeudesta. KHO 2016:89 siis on välillisesti tulkittavissa niin, että vaikka nykyisen lain mukaan maanomis- tajalta voidaan periä korvauksia kaavoituksen yhteydessä ja maanomistajan käytännössä saa- dessa rakennusoikeutta käyttöönsä, ”ilman myyminen” eli varsinainen rakennusoikeuden myy- minen on silti lainvastaista. Vielä selvemmin tämä on todettu ratkaisussa KHO 2004:87: Maankäyttösopimuksella voidaan kuitenkin esimerkiksi sopia kaavan laatimisesta ja toteuttami- sesta kunnalle aiheutuvien välittömien kustannusten korvaamisesta. Näihin kustannuksiin voi si- sältyä myös muita kuin maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:ssä tarkoitettuja kaavan laatimiskustan- nuksia, ei kuitenkaan korvausta mahdollisesta rakennusoikeuden saamisesta tai lisäämisestä. [kursiivi lisätty} Rakennusoikeuden myyminen on siis katsottava yksiselitteisesti lainvastaiseksi.19 Näin on siitä huolimatta, että voidaan väittää maanomistajan tosiasiassa maksavan sopimuskorvausta raken- nusoikeuden muodostumisesta – rakennusoikeushan on usein kiinteistönomistajaa eniten kiin- nostava asia maankäyttösopimuksessa. Tilanne saatetaan puolin ja toisin hyvin mieltää nimen- omaan kaupankäynniksi itse rakennusoikeudesta. Tämänkaltainen ilmaisu on kuitenkin har- haanjohtava ja on omiaan ohjaamaan sopimuskäytäntöä suuntaan, joka ei kestä oikeudellista tarkastelua. Tämä selvästi jo MRL:n eduskuntakäsittelyssä hallintovaliokunnan esille nostama linja – joka on MRL:a vanhempi – perustuu siihen, ettei julkisen vallan käyttöön perustuvaa etua voi myydä.20 Tätä voidaan perustella hallinnon lakisidonnaisuuden periaatteella, joka estää 18 Ks. myös Häkkänen 2016, s. 260–261. 19 Majamaa (2006, s. 1243–1244, 1251) pitää tällaista kiellon toteutumista lähinnä ”mielikuvana” ja toteaa, että monia oikeudellisia ongelmia ratkaistaisiin jo sillä, jos käytäntö ”tunnustettaisiin ja hyväksyttäisiin”. 20 HaVL 21/1998 vp, s. 5; Majamaa 2006, s. 1245. Vaikka hallintovaliokunnan lausunto koskee alkuperäistä MRL- esitystä ennen 12 a luvun säätämistä, on luvun esitöiden perusteella selvää, ettei maankäyttösopimuksia koskevaa oikeustilaa ollut tältä osin tarkoitus muuttaa. HE 167/2002 vp, s. 22. Vrt. Hyvönen (2007, s. 151), joka toteaa, että kunnat käytännössä vaativat tietyn hinnan rakennusoikeudesta, muuten kaava ”pannan jäihin”. 8 julkisyhteisöä sopimasta julkisen vallan käytöstä.21 Lisäksi asiaa voidaan tarkastella sisällölli- sesti. Nimittäin maankäyttö on kunnan toiminnan ja jäsenten näkökulmasta hyvin keskeinen tehtävä, eikä voida pitää toivottavana, että kunta voisi luovuttaa siihen liittyvää päätösvaltaa käytännössä ennakolta yksityiselle. Kunnan jäsenillä on Suomen perustuslain (PL, 731/1999) 20.2 §:n turvaama oikeus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Rakennus- oikeuden myymisen kielto siis suojaa sekä yksityistä maanomistajaa kunnan ”rahastukselta” että kuntalaisia, joiden kunnalliset vaikuttamismahdollisuudet typistyisivät vain valtuuston ja muiden poliittisten prosessien kautta toimimiseen, jos heillä ei olisi kuntalaisen oikeussuoja- keinoja käytettävissään maankäyttöasioissa. Kuten myöhemmin tarkemmin ilmenee, on MRL 12 a luvun tarkoitus ylipäänsä korvata kunnalle syntyviä kustannuksia, ei sinänsä periä maksua rakennusoikeudesta. Vaikuttaakin siltä, että joissain kunnissa ajatellaan, että maankäyttösopi- muksella voidaan lain tarkoituksen vastaisesti myydä rakennusoikeutta ja irrottaa sopimuskor- vaus kokonaan kunnalle syntyneistä kustannuksista. MRL 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sito- vasti sopia kaavojen sisällöstä. Rakennusoikeuden ja muutenkin kunnan sisällöllisen päätösval- lan myymisen kielto kaavoituksessa on luettavissa momentin toisesta virkkeestä, jossa kielle- tään sopiminen kaavan sisällöstä. Kiellon voidaan katsoa olevan voimassa ilman nimenomaista säännöstäkin, sillä on selvää, ettei julkisyhteisö voi sopimuksella sitoutua käyttämään julkista valtaa tietyllä tavalla. Silti selventävä säännös on perusteltu. Nimittäin alkuperäisessä MRL 11 §:ssä kieltoa ei ollut aivan suoraan kirjattu lakiin, vaikka se olikin luettavissa hiukan vaikeasel- koisesta pykälästä.22 Menettelyn ilmeisestä lainvastaisuudesta huolimatta vielä vuonna 2000 Virtanen kirjoitti, että ”[t]avanomaisessa maankäyttösopimuksessa kunta sitoutuu laatimaan sopimusalueelle tietynlaisen asemakaavan tai ainakin kaavan, joka sisältää sovitun määrän ra- kennusoikeutta […]” (korostus alkuperäinen).23 Samoin Syrjänen kirjoitti, että ”kunta voi sopia siitä, minkälaisen kaavan se monista laillisista harkintavaltaansa kuuluvista kaavoista hyväk- syy.”24 Näin asiaa ei missään tapauksessa voi ilmaista, koska kunta ei voi sitoutua tietynsisäl- töiseen kaavaan sopimuksella. Kunta ja maanomistaja voivat käytännössä sopia hankkeen 21 Mäenpää 2018, s. 131. 22 MRL 11.1 § kuului: ”Kunnan tekemät kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät sopimukset eivät syr- jäytä kaavoitukselle tässä laissa asetettuja tavoitteita tai sisältövaatimuksia.” Tämä on ymmärrettävissä lähinnä kaavan sisältöön liittyvänä sopimusvapauden rajoituksena, eikä se sinänsä liity kunnan toimivaltaan pätevästi so- pia halutunlaisen kaavan voimaan saattamisesta. 23 Virtanen 2000, s. 86. 24 Syrjänen 1999, s. 207. 9 tavoitteista ja esimerkiksi kaavoitusmenettelyn kustannusten jakamisesta, mutta kunnanval- tuusto tai -hallitus voi päättää kaavasta haluamallaan tavalla maankäyttösopimuksen sitä estä- mättä. Eri asia on, että sopimuksen sisällön perusteella on mahdollista, että kunnalle syntyy ainakin joissain tilanteissa vahingonkorvausvelvollisuus, jos kaava vahvistetaan toisen sisältöi- senä kuin maanomistajan kanssa tehdyssä sopimuksessa on ennakoitu. MRL 91 b.1 §:ssä oleva suora kielto sopia kaavan sisällöstä vaikuttaa nykyään itsestään sel- vältä. Säännöksen taustalla on tulkinta, joka alun perin vahvistettiin oikeuskäytännössä. Ta- pauksessa KHO 1970 A 48 korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei sopimuksella ollut ratkaistu tai voitukaan ratkaista valittajia sitovasti heidän maa-alueidensa käyttöä.25 Tällä tarkoitettiin sitä, että sopimus oli yleisesti sitomaton niiltä osin, kuin siinä oli sovittu kaavan sisällöstä. Nyttem- min tämä periaate on otettu suoraan lain säännökseen. On lisäksi huomattava, että lain kieltä- essä kaavan sisällöstä sopimisen tästä seuraa oikeuskäytännön26 mukaan että jos sopimuksella näytetään sovitun kielletyistä ehdoista, sopimuksen hyväksymistä koskevaa kunnan päätöstä ei edes katsota lainvastaiseksi, vaan sopimus jää niiltä osin yksinkertaisesti sitomattomaksi.27 Tämä johtuu siitä, että kun kunta ei voi sopimuksella sitoutua päätösvaltansa käyttöön tietyllä tavalla, ei tällaista lainvastaista päätöstä voi edes tehdä. Maankäyttösopimuksiin voidaan lukea kuuluvaksi MRL 91 b.2 §:ssä mainittu sopimus kaavoi- tuksen käynnistämisestä.28 Tällainen sopimus on lain sanamuodon mukaan sitova ilman erityis- edellytyksiä ja sen voi sitovasti solmia jo ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut nähtä- villä, toisin kuin 1 momentissa tarkoitettu maankäyttösopimus. Mielestäni säännös lähinnä lisää epäselvyyttä. Kunta voisi nähdäkseni sopia ilman sitäkin kaavoituksen käynnistämisestä va- paasti. Julkisen vallan käyttöä se ei voisi kuitenkaan myydä, kuten edellä on esitetty. Nyt kun pykälän 2 momentin toisessa virkkeessä on luotu tavallaan erillinen maankäyttösopimusten ka- tegoria, jää epäselväksi, millainen on 91 b.1 §:n ja 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukainen ”varsinainen maankäyttösopimus”. Myös Ekroos ja Majamaa ovat katsoneet jaottelun ”keino- tekoiseksi”.29 Vaikuttaa siltä,30 että tämä toinen maankäyttösopimusten tyyppi on otettu lakiin 25 Ks. myös Majamaa 2006, s. 1241. 26 KHO 2006:14 (ään.), jossa yksi jäsen piti kunnanhallituksen päätöstä nimenomaan lainvastaisena ja KHO 2012:31. 27 Mäenpää 1989, s. 227–228; Majamaa 2006, s. 1246–1247. Tapauksessa KHO 2012:31 kiinnostavampi kysymys oli se, minkälaisia sopimuksia voidaan tulkita maankäyttösopimuksiksi niiden nimeämisestä riippumatta. Ks. tästä Forss 2012, s. 782–784. 28 Rintamäki 2007, s. 59. Tulkinta on perusteltu myös lain esitöiden valossa. HE 167/2002 vp, s. 21, 31. 29 Ekroos – Majamaa 2018, s. 491. 30 Ratkaisua ei perustella lain esitöissä. Ks. HE 167/2002 vp, s. 21. 10 selventämään sitä, että kaavoituksen käynnistämisestä voi sopia, mutta ratkaisulla on päinvas- tainen vaikutus. Nyt lainsäädäntö tunnistaa kaksi eri maankäyttösopimustyyppiä, joilla on eri- laiset sitovuuskriteerit ja joiden erottaminen toisistaan on hankalaa. 2.1.2 Kunnan sopimuspuoli Usein kunta kaavoittaa itse omistamaansa maata tarkoituksenaan myydä se esimerkiksi raken- nusliikkeelle. Tämän vuoksi olennainen kysymys on, soveltuuko maankäyttösopimuksia kos- keva sääntely tilanteeseen, jossa kunta sopii vastaisen kiinteistönkaupan ehdoista siten, että so- pimusehdoissa huomioidaan tuleva kaavoitus jollakin tavalla. Lain sanamuodossa ei puhuta lainkaan sopimuksen toisesta osapuolesta, vaan pelkästään kunnan mahdollisuudesta tehdä so- pimuksia. Lain esitöiden mukaan sen sijaan maankäyttösopimus solmitaan kunnan ja maan- omistajan välillä.31 Hallituksen esitys näyttäisi puoltavan tulkintaa, että kuvatun kaltainen so- pimus muun kuin maanomistajan kanssa tulisi katsoa kokonaisuudessaan esimerkiksi kiinteis- tönkaupan esisopimukseksi, mutta ei ainakaan maankäyttösopimukseksi. Kuitenkin tapauk- sessa KHO 2012:31 korkein hallinto-oikeus katsoi sopimuksen aineellisesti olevan osittain maankäyttösopimus: ”Sopimus on sisältänyt kaavoituksen käynnistämiseen ja kaavan sisältöön liittyviä tavoitteita ja ehtoja. Sopimusta on edellä lausuttu huomioon ottaen pidettävä näiltä osin maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:ssä tarkoitettuna maankäyttösopimuksena.” KHO päätyi tähän tulokseen siitä huolimatta, että sopimuskumppani ei sopimushetkellä ollut kohteena ole- van maan omistaja.32 Mahdollinen on myös sellainen sopimus, jossa sopimuskumppani ei edes tule kaavoitettavan alueen omistajaksi, vaan hänen hyötynsä kaavoituksen lopputuloksesta perustuu esimerkiksi kaavoitettavan naapuritontin rakennusoikeuden määrään ja laatuun joko palvelu- tai asuntotuo- tannon taikka maisemallisten arvojen vuoksi. Tällainenkin sopimus on katsottu maankäyttöso- pimukseksi ratkaisussa KHO 31.10.2011 t. 3124. Tapauksessa kiinteistön kaupan ehtona oli pysäköintilaitoksen kaavoittaminen kaupan kohteen viereiselle alueelle. Maanomistuksen kan- nalta samankaltainen, joskin muuten kysymyksenasettelultaan erilainen on ratkaisu KHO 30.2.2012 t. 763, jossa sopimuskumppanina ollut yhtiö omisti sopimuksen kohteesta vain noin puoli prosenttia. KHO:n kannan mukaan maanomistusoloilla ei ollut merkitystä 31 HE 167/2002 vp, s. 20. 32 Asiaa aiemmin käsitellyt hallinto-oikeus oli päätynyt vastakkaiseen lopputulokseen sillä perusteella, että toinen sopimuspuoli ei omistanut sopimuksen kohdetta. 11 maankäyttösopimusta koskevien sääntöjen soveltumisen kannalta. Yhteenvetona voidaan to- deta, että oikeuskäytännön perusteella maankäyttösopimuksen voi sopia lähtökohtaisesti kenen tahansa kanssa maanomistuksesta riippumatta.33 Ratkaisevaa on ainoastaan sopimuksen sisältö: sovitaanko siinä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyvistä asioista.34 Forss on arvostellut tällaista tulkintaa lain tarkoituksen ylittäväksi ja lisäksi sillä perusteella, että maankäyttösopimus voidaan katsoa suoraan lain nojalla sitomattomaksi sen sisällöstä riip- puen. Hän katsoo ongelmalliseksi sen, että kun kaavoituksesta sopiminen ei MRL 91 b.2 §:n mukaan sido kuntaa ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut nähtävillä, voi esimerkiksi kiinteistönkaupan tulkitseminen osittainkin maankäyttösopimukseksi johtaa sopimuksen sito- mattomuuteen. Tätä vain maankäyttösopimuksia koskevaa poikkeusta olisi Forssin mukaan tul- kittava suppeasti. KHO 2012:31:n ja 31.10.2011 t. 3124:n tulkinta johtaa Forssin mielestä oi- keusvarmuuden vähentymiseen, koska vain korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytän- nöstä voidaan päätellä, milloin sopimus mahdollisesti ei ole sitova. Forss katsoo, että KHO olisi voinut tulla asiallisesti samaan ratkaisuun ilman sen pohtimista, oliko kaupassa kyse maankäyt- tösopimuksesta ja aiheuttamatta ratkaisullaan epäselvyyttä sopimusten sitovuudesta.35 Vaikka Forssin kannanotto on sinänsä perusteltu oikeusvarmuuden näkökulmasta, korkeim- malla hallinto-oikeudella ei ole ollut oikeastaan muutakaan mahdollisuutta. Nimittäin on sel- vää, ettei kaavan sisällöstä voi sopia ja maankäyttösopimusta koskevassa säännöksessä tästä on säädetty nimenomaisesti. Lisäksi maankäyttösopimus on tunnistettavissa laissa säädetyistä tun- nusmerkeistä. Kun sopimuksessa sovitaan kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä, se on katsottava niiltä osin maankäyttösopimukseksi. Sopimus, jossa tällainen ehto on sopimukseen otettu, on suoraan MRL:n nojalla tulkittava maankäyttösopimukseksi, jol- loin sitä voi rasittaa sitomattomuus sekä suoraan MRL 91 b §:n sanamuodon perusteella että hallinto-oikeudellisten periaatteiden nojalla ainakin kaavoitusta koskevilta osiltaan. KHO ei ole voinut ohittaa sopimuksen määrittelyä koskevaa kysymystä ratkaisussaan, koska tosiseikkoja oli tulkittava niin, että kyseessä oli maankäyttösopimus. Jaan kuitenkin Forssin tyytymättömyy- den oikeustilan epäselvyyteen. 33 Yksinkertaisuuden vuoksi käytän tässä tutkielmassa kunnan sopimuskumppanista termiä ”maanomistaja”. 34 Tähän liittyvä kiinnostava ongelma on, että lähtökohtaisesti sopimuksella ei voida sopia kolmannen oikeusase- masta. Ks. esim. Hemmo 2003, s. 408. Kuitenkin kuvatun kaltaisilla sopimuksilla voitaisiin periaatteessa sopia juuri tällä tavalla kolmannen omaisuutta koskevasta asiasta. Tyypillistä lienee käytännössä, että tällöin kaavoitus- hetkellä maan omistaa edelleen kunta, ja se myy maan kaavan tultua voimaan. 35 Forss 2012, s. 783–784. 12 Forssin huomiot tulisikin suunnata ensisijaisesti lainsäätäjälle, jonka tulisi täsmentää sääntelyä. Myös Jääskeläinen ja Syrjänen pitävät tilannetta ongelmallisena, kun on edelleen melko epä- selvää, mistä sopimuspuolet voivat sopia ja millaisin oikeusvaikutuksin.36 Kritiikki on perus- teltua. Kun sopimusta laadittaessa on todellinen riski siitä, että suuri osa sopimuksesta jää sito- mattomaksi,37 on oikeustila turhan epävarma. Sekä kunnan että maanomistajan kannalta on epä- toivottavaa, että niiden yhteiseen tahtoon perustuva sopimus voidaan yllättäen katsoa sitomat- tomaksi.38 MRL:n tulevassa uudistuksessa sääntelyä olisi tarpeellista tarkentaa maankäyttöso- pimuksen määrittelyä koskevilta osin, jotta tulevaisuudessa sopimustoiminta olisi varmem- malla pohjalla. 2.2 Maankäyttösopimus: yksityis- vai julkisoikeudellinen sopimus 2.2.1 Yksityis- ja julkisoikeudellisista sopimuksista Suomen oikeuden on perinteisesti ajateltu jakautuvan julkis- ja yksityisoikeuden aloihin, vaikkei jako välttämättä olekaan tarkkarajainen.39 Sopimusten on vanhastaan katsottu tässä ja- ossa kuuluvan yksityisoikeuteen ja olevan hankalasti sovitettavissa yhteen hallinnon kanssa.40 Yksityisoikeuden voidaan puolestaan väittää rakentuvan kaikkein keskeisimmin nimenomaan sopimusvapaudelle ja muiden vapauksien täysimääräisen toteutumisen edellyttävän sopimisen vapautta.41 Sopimuksellisuus hallinnossakin on saanut lisää käyttöalaa yksityistämisen ja oh- jauskeinojen monipuolistumisen myötä,42 eikä sopimusten solmimista enää nykyään voida pi- tää julkisoikeudelle vieraana ilmiönä. Tämän kehityksen vuoksi sopimuksia on pyritty luokit- telemaan yksityis- ja julkisoikeudellisiksi, sillä niissä on nähty perustavanlaatuisia eroja. Osaltaan tärkeä kysymys maankäyttösopimustenkin kohdalla on, onko niitä tarkasteltava yksi- tyisoikeuden vai julkisoikeuden näkökulmasta ja missä tilanteissa. Tämä johtuu siitä, että kun- nalla kyllä on sinänsä lähtökohtaisesti sopimuskumppanina samanlainen asema kuin yksityisillä ja se voi siten sitoutua myös yksityisoikeudellisiin sopimuksiin, mutta kunta kuitenkin on jul- kisoikeudellisen asemansa puolesta käytännössä erilaisessa asemassa. Myös prosessaaminen 36 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 595–596. Samoin Hakkola (2007b, s. 48) arvosteleekin lainsäätäjää epäonnis- tumisesta oikeustilan selkiyttämisessä. 37 Ks. esim. KHO 2006:14. 38 Ks. myös Rintamäki 2007, s. 69. 39 Ks. jaosta yksityis- ja julkisoikeuteen ja jaon historiasta Björne 2006. 40 Mäenpää 1989, s. 6. 41 Hemmo 2007, s. 70–71. 42 Ks. esim. Pölönen 2012. 13 eroaa ratkaisevasti sen perusteella, kumpaan lohkoon sopimuksen katsotaan kuuluvan. Kun maankäyttösopimukset eivät enää perustu vain sopimusvapaudelle vaan niistä on nykyään ni- menomaisesti säädetty, niitä olisi nähdäkseni tarkasteltava osana maankäyttöä koskevan lain- säädännön kokonaisuutta ja systematiikkaa. Tämän vuoksi on tärkeää lyhyesti pohtia maan- käyttösopimusten luonnetta yksityis- ja julkisoikeuden näkökulmasta. Maankäyttösopimusten luonne yksityis- ja julkisoikeuden välimaastossa ei ole MRL 12 a luvun voimaan tulon jälkeen- kään aivan selvää, vaan aiheuttaa kysymyksiä edelleen.43 Majamaa on kuvannut maankäyttö- sopimusta luonnehtien, että se on ”luonteeltaan hybridi, yksityisoikeudellinen sopimus julkis- oikeudellisessa kontekstissa.”44 Seuraavaksi tarkastelen, voidaanko maankäyttösopimukset pai- kantaa sopimusoikeudellisesti yksityisoikeuden vai julkisoikeuden alaan, vai onko jako yli- päänsä mielekäs tässä yhteydessä. 2.2.2 Yksityisoikeudelliset piirteet MRL:iin sisältyi alun perin maankäyttösopimuksia koskeva 11 §, joka kumottiin 12 a luvun säätämisen yhteydessä. MRL 11 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan nimenomainen tar- koitus oli, että maankäyttösopimukset olisivat luonteeltaan yksityisoikeudellisia.45 12 a luvun esitöissä ei enää luonnehdita sopimuksia sen paremmin yksityis- kuin julkisoikeudellisiksikaan, millä on mahdollisesti tarkoitettu tämän jyrkän kahtiajaon hylkäämistä maankäyttösopimusten kohdalla. Tosin voidaan väittää, että kun nimenomaisesti ei perusteluissa mainita, että tilannetta olisi ollut tarkoitus muuttaa, maankäyttösopimusten ajateltiin MRL 12 a luvussakin olevan edelleen yksityisoikeudellisia. Ja edelleen on hyviä perusteita arvioida niinkin, että nykyään sopimukset on katsottava julkisoikeudellisiksi, koska ne liittyvät nykyisin aiempaa selvemmin julkisten kustannusten kattamiseen osana koko MRL 12 a luvun järjestelmää. Tarasti kirjoitti aiheesta melko tuoreeltaan vuonna 2004 siihen sävyyn, että sopimusten luonnetta koskevista epäselvyyksistä olisi vihdoin päästy, 46 mutta kuten tässä luvussa tulee esille, epäselvyys on tähän päivään saakka jatkunut sekä kirjallisuudessa että oikeuskäytännössä. Maankäyttösopimuksissa on ennen MRL:n säätämistä usein käytetty välityslausekkeita, mikä on rajoittanut sopimusten käsittelyä tuomioistuimissa.47 Samalla lausekkeiden käyttö indikoi 43 Oksanen 2008, s. 259. 44 Majamaa 2006, s. 1241. Myöhemmin Majamaa on toistanut näkemyksensä vielä selvemmin puoltaen yksityis- oikeudellisuutta. Ks. Majamaa – Ekroos 2018, s. 494. 45 HE 101/1998 vp, s. 64. Ks. myös Majamaa 1999, s. 207. 46 Tarasti 2004, s. 409. 47 HaVL 21/1998 vp, s. 5. 14 sitä, että sopimuspuolet ovat suhtautuneet sopimuksiin yksityisoikeudellisina.48 Myös kirjalli- suudessa katsottiin, että sopimuksia olisi luonnehdittava yksityisoikeudellisiksi.49 Onkin perus- teltua väittää, että ainakin ennen vuoden 2003 MRL-uudistusta maankäyttösopimukset olivat yksityisoikeudellisia perusluonteeltaan. Näin sopimuskäytännössä oli totuttu ajattelemaan, ne perustuivat ennen MRL:n säätämistä sopimusvapaudelle ja MRL 11 §:n esitöiden perusteella lakiuudistuksen yhteydessä oli tarkoitus vain vahvistaa vakiintunut käytäntö. Jos sopimus jää syystä tai toisesta täyttämättä, pitää voida ratkaista sopimusoikeudellisesti kes- keinen kysymys vahingonkorvausvelvollisuudesta. Voiko kunnalle muodostua velvollisuus korvata sopimuskumppanille joko negatiivinen tai positiivinen sopimusetu? Negatiivisella so- pimusedulla tarkoitetaan sopimuspuolen saattamista tilanteeseen, jossa hän olisi, jos sopimusta ei olisi alun perinkään solmittu, eli tällöin korvataan sopimuksen valmistelusta ja solmimisesta johtuneet kustannukset. Positiivinen sopimusetu puolestaan saattaa sopimuskumppanin talou- dellisesti siihen tilanteeseen, jossa hän olisi, jos sopimus olisi täytetty oikein.50 Kun sinänsä pätevästi solmittua maankäyttösopimusta saattaa rasittaa sitomattomuus lain nojalla sen sisäl- löstä johtuen,51 ongelmaksi muodostuu, millaisia vaikutuksia sitomattomuudella on sopimuk- sen arviointiin suoritusvelvollisuuden tai vahingonkorvausoikeudellisesta näkökulmasta.52 Koska kaavan sisällöstä ei voida sopia, on selvää, ettei kunnalle voi muodostua luontaissuori- tusvelvollisuutta,53 mutta poistaako sitomattomuus myös korvausvelvollisuuden? Kirjallisuu- dessa näkemykset kunnan korvausvastuusta ovat vaihdelleet osan kommentoijista pitäessä po- sitiivisen sopimusedun korvaamista perusteltuna.54 Osa taas on katsonut, että korvattavaksi voi tulla ainoastaan negatiivinen sopimusetu.55 Tarasti on katsonut, ettei kunnalle nykyisellään voisi syntyä korvausvelvollisuutta lainkaan.56 Hakkola on tulkinnut maankäyttösopimuksen 48 Ks. Ojanen 2008, s. 260; Hakkola 2009, s. 188. Kirjallisuudessa on laajalti katsottu, että ainakaan vuoden 2003 jälkeen välimiesmenettely ei sovellu lainkaan maankäyttösopimuksiin. Ks. kootusti Hakkola 2009, s. 194, av 27. Hakkola itse (2009, s. 195) ei rajaa välimiesmenettelyä ehdottomasti mahdollisuuksien ulkopuolelle. 49 Ks. esim. Hyvönen 1988, s. 762; Eerolainen 1990, s. 15. 50 Ks. Hemmo 2007, s. 230–231. 51 Majamaa 1999. Pätevyyden ja sitomattomuuden erottelun on nostanut aiemmin esille esimerkiksi Mäenpää (1989, s. 222). 52 Hovila 2009, s. 154. Tässä keskitytään sopimuksen sitomattomuuteen MRL 91 b §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa, ei yleisemmin sopimusoikeudessa tunnistettuihin pätemättömyyden tai sitomattomuuden tilanteista. Ks. näistä Hemmo 2007, s. 303–330. 53 Hyvönen 1988, s. 760. 54 Majamaa 1999, s. 205; Majamaa – Ekroos 2018, s. 491–492. On huomattava, että vakiintuneesti on katsottu positiivisen sopimusedun tulevan korvattavaksi vain poikkeuksellisesti. Sen soveltumista maankäyttösopimuksiin- kin on siis tulkittava suppeasti. Ks. Hemmo 2007, s. 230. 55 Mäkinen 2000, s. 286; Häkkänen 2016, s. 163. 56 Tarasti 2004, s. 406. 15 sitovuutta koskevien rajoitusten tarkoituksen olevan nimenomaisesti kunnan vahingonkorvaus- velvollisuuden rajoittaminen. Tästä hän päättelee, että ennen kaavan nähtävillä oloa ei kunnalle voisi pääsääntöisesti muodostua velvollisuutta positiivisen sopimusedun korvaamiseen.57 Jos hyväksytään Hakkolan lähtökohta sitomattomuuden tarkoituksesta, päätelmä on perusteltu. Itse tosin kallistun tulkitsemaan säännöstä sopimuksen sitomattomuudesta lähinnä selventävänä: il- man sitäkin olisi selvää, ettei kunta voi sitoutua tietynsisältöisen hallintopäätöksen tekemiseen kaavoituksessa. Teemaan liittyy myös sopimusoikeudellisesti kiinnostava kysymys siitä, miten tulisi arvioida positiivisen sopimusedun korvaamisen mahdollisuutta tilanteessa, jossa luontaissuoritus ei tule kysymykseen, sillä positiivinen sopimusetu on tarkoitettu juuri luontaissuorituksen surrogaa- tiksi.58 Kysymys johtaa hankalaan systemaattiseen ongelmaan: joko hylätään johdonmukainen systematiikka sallien positiivisen sopimusedun korvaaminen tai sitten pitäydytään tiukasti sys- temaattisessa tarkastelussa ja otetaan riski epäoikeudenmukaisesta lopputuloksesta maanomis- tajan kannalta. Ei nimittäin vaikuta toivottavalta, että yksityisoikeudellista vahingonkorvausta pidettäisiin mahdottomana sen vuoksi, ettei luontaissuoritukseen ole julkisoikeudellisten sään- töjen mukaan velvollisuutta. Toisaalta tästä ei voida päätellä sitäkään, että positiivinen sopi- musetu tulisi korvata. Kun nykyisessä laissa on nimenomaan todettu, ettei kaavan sisällöstä sopiminen sido osapuolia, vaikuttaisi perustellulta katsoa, ettei kunta voi sopimuksella myös- kään velvoittautua positiivisen sopimusedun suorittamiseen maanomistajalle, mikäli kaavaa ei hyväksytä. On hyvä huomata, että tämä sitomattomuus vaikuttaa senkin jälkeen, kun kaava on ollut nähtävillä 91 b.2 §:n mukaisesti. Tällaisessa tilanteessa positiivisen sopimusedun korvaa- minen ei nähdäkseni tule kyseeseen ainakaan pelkästään sillä perusteella, että kaavaa ei hyväk- sytäkään aiotussa muodossa.59 Jonkinlaiset tapauskohtaiset lisäperusteet, kuten kunnan epälo- jaali käyttäytyminen sopimusneuvotteluissa ovat välttämättömiä. Asiaa voi katsoa myös toisesta näkökulmasta. Hemmo on kirjoittanut prekontraktuaalisten so- pimusten roolista neuvotteluvastuun näkökulmasta. Hän viittaa ratkaisuun KKO 1999:48 (ään.), jossa sopimuspuoli velvoitettiin korvaamaan positiivinen sopimusetu, koska se oli 57 Hakkola 2006, s. 1043. 58 Ks. tästä keskustelusta Mäkinen 2000, s. 284–285. 59 Ks. aiheesta Kaisto – Hakkola 2010, s. 48–52. 16 rikkonut sille syntynyttä velvoitetta menetellä sopimuksenteossa tietyllä tavalla.60 Ratkaisussa käytettiin kaksivaiheisen sopimisen konstruktiota, jolloin velvollisuus toimia jälkimmäisessä sopimusvaiheessa tietyllä tavalla oli ikään kuin syntynyt jo ensimmäisessä vaiheessa. Maan- käyttösopimuksia olisi mahdollista ajatella samankaltaisella tavalla: kaavoituksen käynnistämi- sestä tehdyn sopimuksen voisi ajatella yksityisoikeudellisessa mielessä synnyttävän maanomis- tajalle odotuksen kunnan tulevasta käyttäytymisestä, eli tietynsisältöisen kaavan laatimisesta.61 Kunta toisaalta voi hallinto-oikeudelliselta kannalta päättää kaavasta toisin kuin maanomistajan kanssa on sovittu. Tällöin sille voisi syntyä oikeus positiivisen sopimusedun mukaiseen kor- vaukseen sopimusrikkomuksen sattuessa. Tällaista ajatusta voisi perustella sopimuksenteon prosessinomaisuudella.62 Selvää kuitenkin on, että positiivisen sopimusedun korvaamisen pi- täisi tässäkin konstruktiossa perustua kunnan toimimiseen tietoisesti lojaliteettivelvollisuuden vastaisesti.63 Ajateltavissa voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa sopimuksen on neuvotellut kun- nanhallitus, jolla on myös kompetenssi päättää kaavan sisällöstä. Jos sama toimielin tietoisesti päättäisi sopimuksen sisällön vastaisesti, olisi perusteltua arvioida kunnan vastuuta ankaram- min kuin silloin, jos kunnanhallitus olisi sitoutunut sopimukseen, mutta valtuusto päättäisi kaa- vasta toisin. Korkeimman oikeuden ratkaisukäytännöstä on löydettävissä myös yleisemmin rajanvetoa so- pimusten julkis- ja yksityisoikeudellisten elementtien välillä. Ratkaisussa KKO 2008:36 kor- kein oikeus katsoi, että vaatimukset, jotka eivät perustuneet sopimusehtoihin, kuuluivat yleisen tuomioistuimen toimivaltaan siitä huolimatta, että kyseessä muutoin oli hallintosopimus.64 Hal- lintotuomioistuimelle kuului siis tämän päättelyn perusteella kaikki sopimukseen kirjatut ehdot, mutta sen sijaan sellainen yksityisoikeudellinen riidan kohde, josta ei ollut sovittu nimenomai- sesti, kuului yleiselle tuomioistuimelle. Muun muassa vahingonkorvauskanteiden oikeuspaik- kaa koskevia säännöksiä uudistettiin KHO:n viitatun ratkaisun antamisen kanssa samoihin ai- koihin oikeudenkäymiskaareen (OK, 4/1734) ja muihin lakeihin tehtävillä uudistuksilla, joten keskeinen prosessilakimme on nykyisin hieman muuttunut ratkaisun kohteena olevasta 60 Hemmo 1999, s. 79–82. Tapaus ei sinänsä ole analoginen maankäyttösopimusten kanssa, mutta Hemmon käsit- telemää prekontraktuaaliseen vastuuseen perustuvaa laajan vahingonkorvausvastuun konstruktiota voi nähdäkseni arvioida myös maankäyttösopimusten kohdalla. 61 Ks. Rintamäki 2007, s. 60–61. 62 Hemmo 1999, s. 81. 63 Hemmo (2007, s. 321) kuvaa yleisellä tasolla positiivisen sopimusedun korvaamista pätemättömyystilanteissa niin, että se tulee kyseeseen ”enintään silloin, jos pätemättömyys on seurausta huomattavan törkeästä neuvottelu- velvoitteiden loukkauksesta”. 64 Ks. myös Mäkinen – Luoto 2012, s. 1185–1186. 17 tapauksesta. Mainitun muutoksen yhteydessä ei kuitenkaan tehty muutoksia siihen, käsitel- läänkö asiaa yleisessä vai hallintotuomioistuimessa,65 joten oikeustila on tältä osin edelleen sama kuin ratkaisun KKO 2008:36 aikaan. Hallintosopimustakin koskevat, sopimusehtoihin perustumattomat vahingonkorvausvaatimukset tutkitaan käräjäoikeudessa. Erityisen kiinnostavaa on, kuinka ylimmät tuomioistuimet ovat ratkaisukäytännöissään painot- taneet kysymystä hiukan toisistaan poikkeavasti. Esimerkiksi verrattaessa ratkaisuja KKO 2016:8 ja KHO 2016:52 tuomioistuimet ovat jopa julkilausutusti osittain eri mieltä soveltuvasta lainkäyttölinjasta. KKO katsoo (ratkaisun kohdat 13–19) maankäyttösopimusten pätevyyttä, kohtuullisuutta ja velvoitteita koskevien riitojen kuuluvan yleisille tuomioistuimille. KHO antoi ratkaisunsa myöhemmin samana vuonna painottaen tuomioistuinvalinnan kasuistisuutta ja viit- taakin ratkaisutekstissään KKO:n erisisältöiseen johtopäätökseen. Niinpä jopa ylimmät tuomio- istuimemme ovat jossain määrin eri mieltä siitä, onko maankäyttösopimuksia luonnehdittava pääsääntöisesti julkis- vai yksityisoikeudellisiksi. Voidaan kuitenkin arvioida maankäyttösopi- muksiin edelleen kuuluvan elementtejä, jotka kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Ainakin sopimusehtojen ulkopuoliset yksityisoikeudelliset vaatimukset tulee ratkaista yleisessä tuomioistuimessa. Seuraavaksi tarkastellaan maankäyttösopimusten julkisoikeudellisia piir- teitä, jotka ovat vahvistuneet MRL 12 a luvun voimaan tulon myötä. 2.2.3 Julkisoikeudelliset piirteet Sen sijaan, että pyritään erittelemään maankäyttösopimuksia vain yleisellä tasolla julkisoikeu- dellisten ja yksityisoikeudellisten sopimusten välillä, voidaan kysyä, ovatko maankäyttösopi- mukset hallintolain (HL, 434/2003) 3 §:ssä tarkoitettuja hallintosopimuksia, joita voidaan pitää julkisoikeudellisten sopimusten eräänlaisena alaryhmänä.66 Näin kysymystä voidaan tarkastella suoraan lain säännösten eikä pelkästään periaatteellisten ja systemaattisten argumenttien va- rassa.67 MRL 12 a lukua säädettäessä sopimusten luonne muuttui jossain määrin, ja nykyään ne ovat aiempaa suuremmassa määrin tulkittavissa hallintosopimuksiksi.68 Esimerkiksi ratkaisus- saan KHO 2016:52 korkein hallinto-oikeus lausui, että ”Maankäyttösopimusta voidaan […] 65 Ks. lain esitöistä HE 70/2008 vp. 66 Tästä huolimatta HL:n esitöissä huomautettiin, että hallintosopimuksiin voi sisältyä yksityisoikeudellisia ainek- sia. HE 72/2002 vp, s. 50. 67 Ks. Kaisto – Hakkola 2010, s. 60. 68 Ojanen 2008, s. 260; Forss 2012, s. 785; Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 599, 601. Vrt. Kaisto – Hakkola 2010, s. 61. 18 yleisesti luonnehtia hallintolaissa tarkoitetuksi hallintosopimukseksi.”69 Martti Häkkäsen laati- massa selvityksessä ympäristöministeriölle otettiin samoin lähtökohdaksi maankäyttösopimuk- sen luonne hallintosopimuksena.70 Rintamäki on väitöskirjassaan viitannut sekä MRL 12 a lu- vun että samaan aikaan säädetyn HL:n säännöksiin ja perusteluihin ja todennut maankäyttöso- pimuksen olevan niiden perusteella hallintosopimus.71 Rintamäki on myös argumentoinut, että järjestelmä, jossa maankäyttösopimus on korvattavissa hallinnollisella päätöksellä – eli kehit- tämiskorvauksella – puoltaa vahvasti sitä, että kyseessä on julkisoikeudellinen oikeussuhde ja siten sopimussuhdekin on julkisoikeudellinen.72 Hallintosopimuksista säädetään HL 3 §:ssä. HL on hallinnon yleislaki, joten jos sopimukseen tulee sovellettavaksi jokin erityislainsäädäntö, HL:n soveltamisalaksi jää vain se, mistä erityis- lailla ei ole säädetty. Lain esitöissä erikseen todettiin, että maankäyttösopimusten kohdalla HL:n soveltaminen jäisi vähäiseksi.73 Tämä on tulkittavissa siten, että MRL 12 a lukua koske- van esityksen oltua samaan aikaan valmisteilla sopimuksiin sovellettaisiin pääasiassa MRL:n säännöksiä ja HL:a vain niiltä osin kuin MRL:ssa ei ole säädetty. Päätelmä viittaa siihen, että maankäyttösopimusten on tarkoitettu olevan hallintosopimuksia. Tämä on merkittävää, kun huomioidaan että MRL 11 §:n esitöissä maankäyttösopimuksia nimenomaisesti kuvattiin yksi- tyisoikeudellisiksi sopimuksiksi. HL:n esitöistä on pääteltävissä, että tarkoituksena on ollut muuttaa maankäyttösopimusten luonnetta ja nykyisellään on perustelluinta katsoa maankäyttö- sopimukset ensisijaisesti hallintosopimuksiksi. Välttämättä todellisuus sopimustoiminnan käy- tännössä ei ole kuitenkaan muuttunut samalla tavalla, vaan kuten Rintamäki on todennut, vanha ”yksityisoikeudellisten sopimusten leima voi olla vaikea pyyhkiä yli.”74 Mäenpää on jaotellut hallintosopimukset neljään ryhmään, joista yksi on ”varsinaiset hallinto- sopimukset”, joilla sovitaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvasta lain soveltamisesta tai jul- kisen vallan käytöstä. Hän antaa tällaisesta sopimuksesta esimerkiksi kaavapäätöksen sisällöstä sopimisen.75 Kaavan sisällöstä sopiminen on nykyisin suoraan MRL 91 b.1 §:n nojalla kielletty, mikä tekee maankäyttösopimuksen lukemisen varsinaiseksi hallintosopimukseksi Mäenpään 69 Tästä huolimatta KHO tässä tapauksessa katsoi, että hallintoriitahakemus tuli jättää tutkimatta, sillä vaatimukset olivat sellaisia, ettei niitä voitu ratkaista hallintoriitamenettelyssä. 70 Häkkänen 2020, s. 17. Samoin Laakso 2006, s. 113. 71 Rintamäki 2007, s. 226. 72 Rintamäki 2007, s. 52. Eri asia on, että MRL 12 a luvun järjestelmässä asiaa pitäisi oikeastaan ajatella toisin päin; maankäyttösopimus tulee kehittämiskorvauksen sijaan. 73 HE 72/2002 vp, s. 50. 74 Rintamäki 2007, s. 227. 75 Mäenpää 1989, s. 95–96. 19 käyttämässä jaottelussa lähinnä teoreettiseksi. Jos kaavan sisällöstä voisi sopia, sopimus olisi ”varsinainen hallintosopimus”, mutta koska tällainen sopimus ei ole sitova, pitää maankäyttö- sopimuksen luonnetta hallintosopimuksena lähestyä hieman toisin. 2000-luvulle tultaessa Mäenpää on nähtävästi osittain hylännyt tiukan jaon julkis- ja yksityis- oikeudellisiin sopimuksiin.76 Myös Mäkinen ja Tarasti ovat pitäneet jaottelua toimimattomana maankäyttösopimusten yhteydessä ja korostavat sitä, että sopimuksia on arvioitava niiden si- sällön perusteella.77 Ehkä maankäyttösopimuksia ei olekaan välttämätöntä sijoittaa julkis- tai yksityisoikeuteen. Kuitenkin koska kysymystä on pidetty yhtenä maankäyttösopimusten kes- keisimmistä ongelmista ja asialla on merkitystä erityisesti toimivaltaisen tuomioistuimen mää- rittelyssä, on jaolla joka tapauksessa konkreettista merkitystä vähintään prosessioikeudelliselta kannalta. Juridisesti on tietenkin perusteltua, että sopimuksen sisältö ratkaisee. Käytännön so- pimustoiminnan kannalta on kuitenkin tärkeää voida riittävällä varmuudella ennakoida, miten sopimusta arvioitaisiin erimielisyystilanteessa. Vaikuttaa siis edelleen siltä, ettei ole aivan selvää tuleeko maankäyttösopimuksia tarkastella yksityis- vai julkisoikeudellisina sopimuksina ja missä tilanteissa. Tämä ei ole pelkästään ma- teriaalinen, varsinaisessa tuomioistuinkäsittelyssä ratkeava ongelma, vaan sillä on perustavan- laatuista prosessuaalista merkitystä, minkä vuoksi asia on keskeinen oikeussuojaa hakevalle sopimuspuolelle. Nimittäin oikean tuomioistuinlinjan valitseminen on ratkaisevan tärkeää sen kannalta, voiko hakemaansa oikeussuojaa ylipäänsä tuomioistuimesta saada.78 Lainkäyttölin- jasta ei myöskään voida sopia, vaan toimivalta määräytyy asian laadun ja riitaisuuksien kohteen perusteella.79 OK 10 luvun 2 §:n mukaan kuntaa vastaan esitetty vaatimus tutkitaan käräjäoi- keudessa, kun taas HL 66 §:n ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL, 808/2019) 20 §:n mukaan hallintosopimuksia koskevat riidat ratkaistaan hallinto-oikeudessa.80 Epäselvyys oikeasta lainkäyttölinjasta MRL 12 a luvun voimaantulon myötä on herättänyt kri- tiikkiä.81 Kun oikeuskäytäntö ei vieläkään tunnu antavan täysin selvää vastausta kysymykseen 76 Mäenpää 2018, s. 216. 77 Mäkinen 2000, s. 153; Tarasti 2004, s. 407–408. 78 Ks. Hakkola 2009, s. 187. 79 Oikeuskäytännössä näin KHO 2016:52; KKO 2013:19, kohta 5. Ks. myös Hovila 2009, s. 155; Juntunen 2018, s. 309–311. 80 Tapauksen KKO 2008:36 on katsottu merkitsevän, että hallintosopimustakin koskeva riita kuuluu yleisen tuo- mioistuimen toimivaltaan, jos kyse on suoritushäiriöstä. Hakkola 2009, s. 190. 81 Forss 2012, s. 784–785; Ks. myös Kaisto – Hakkola 2010, s. 56–63. 20 ja kirjallisuudessakin asiasta ollaan erimielisiä, voidaan oikeustilaa pitää tältä osin epätyydyt- tävänä.82 Lakia voitaisiin selventää säätämällä toimivaltaisesta tuomioistuimesta. Voidaan myös ajatella, että vastausta maankäyttösopimuksen luonteesta tulisi hakea paitsi so- pimuksen sisällöstä, myös sen tarkoituksesta osana MRL:n järjestelmää. Jos ajatellaan sen ole- van itsenäinen sopimusinstrumentti, jossa maanomistaja ja kunta voivat vapaasti (yleisin sopi- musoikeudellisin ja hallinto-oikeudellisin rajoituksin)83 määrätä keskinäisistä suhteistaan, on ehkä perustellumpaa pitää sitä luonteeltaan yksityisoikeudellisena. Jos taas katsotaan maan- käyttösopimuksen toimivan osana MRL 12 a luvun kokonaisuutta ja kytkeytyvän kehittämis- korvausjärjestelmään, on selvästi vahvemmat perusteet ajatella kyseessä olevan hallintosopi- mus, joka tulee muutoin yksipuolisesti määrättävän julkisoikeudellisen maksun tilalle.84 Tähän asiaan palataan luvussa 3, mutta jo tässä vaiheessa on syytä huomauttaa, että on voimakkaita systemaattisia ja periaatteellisia näkökohtia, jotka puoltavat jälkimmäistä vaihtoehtoa. Vallit- sevassa osittain epäselvässä tilanteessa on käytännön toiminnassa hyvä jakaa sopimus selvästi maankäyttösopimusta koskevien säännösten mukaiseen sisältöön ja tästä erillisiin yksityisoi- keudellisiin sopimusehtoihin.85 Sopimusten laatimisessa olisi samalla tärkeää kiinnittää huo- miota siihen, miten varaudutaan sopimuksen tiettyjen osien mahdolliseen sitomattomuuteen. 2.3 Kunnan asemasta julkisyhteisönä johtuvat rajoitukset 2.3.1 Epätasavertaiset sopimuskumppanit MRL 91 b.3 §:n avoimesta sanamuodosta huolimatta ei voida kuitenkaan sopia mitä tahansa. Selvää on, että yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet rajoittavat sopimista. Lisäksi kunnan julkisoikeudellinen asema rajoittaa kunnan sopimusvapautta. Kunnan ja maanomistajan välistä sopimusvapauden tilaa voidaan kuvata erottamalla toisistaan ”normatiivinen” ja ”tosiasiallinen” sopimusvapaus. Normatiivinen sopimusvapaus viittaa sii- hen, että lähtökohtaisesti kummallakin osapuolella on täysi sopimusvapaus toisiinsa nähden. 82 Näin myös Kaisto – Hakkola 2010, s. 63. 83 Näihin rajoituksiin voivat kuulua esimerkiksi sopimuspuolten epäsymmetrisestä reaalisesta asemasta johtuvat rajoitukset. Rintamäki 2007, s. 89–90. 84 Ks. Hakkola (2009, s. 186–187), joka kallistuu sille kannalle, että mm. kehittämiskorvauksien ja sopimuskor- vausten tason vähäisestä yhteydestä johtuen maankäyttösopimuksia olisi pidettävä ensisijaisesti yksityisoikeudel- lisina. En ole vakuuttunut tästä näkemyksestä, koska tosiseikoista ei voida päätellä oikeusjärjestyksen normatii- vista sisältöä. Sen sijaan asiaa on lähestyttävä aineellisen oikeuden normeista ja analysoitava niitä osana sitä sää- döskontekstia johon ne kuuluvat ja koko oikeusjärjestystä. 85 Ks. Ojanen 2008, s. 261. 21 Tosiasiallinen sopimusvapaus kuitenkin voi poiketa tästä lähtökohdasta. Sinänsä on mahdol- lista, että yksityisellä on taloudellisen merkittävyytensä tai muun syyn vuoksi kuntaa parempi neuvotteluasema,86 mutta yleisesti voidaan lähteä siitä, että kunnan kaavoitusmonopoli ja kun- nalla käytettävissä olevat, maankäyttösopimukselle vaihtoehtoiset instrumentit (lunastus, kehit- tämiskorvaukset, kaavoittamatta jättäminen) antavat sille vahvemman aseman.87 Kunnan ollessa sekä sopimuskumppani että kaavoittaja nämä roolit saattavat mennä sekaisin tavalla, joka ei ole sopusoinnussa kunnan aseman julkisyhteisönä kanssa. Majamaa katsoo, että maankäyttösopimusten jakaminen kahteen tyyppiin, eli sitovaan maankäyttösopimukseen (en- nen kaavan nähtäville asettamista) ja kaavoituksen käynnistämistä koskevaan sopimukseen, on mekanismi, jolla kaksoisroolin ongelmat on pyritty välttämään.88 Jako kahteen sopimustyyppiin ei silti mitenkään ole tae siitä, etteikö kunta voisi toimia epäasiallisesti kahdessa eri roolissaan ja julkisen vallan käyttäjälle vieraalla tavalla, vaan kunnan tulee pystyä erottamaan roolit toi- sistaan ja välttämään toimimasta julkisen vallan käyttäjälle vieraalla tavalla. Kunnan on pysyttävä kuntalaissa (KuntaL, 410/2015) tarkoitetun toimialansa sisällä toiminnas- saan, joskin lain 7.1 §:ssä säädetty yleinen toimiala on laaja eikä sellaisenaan rajaa toiminta- mahdollisuuksia vielä kovin paljoa.89 Kysymys onkin lähinnä periaatteen tasoisesta säännöstä, johon voidaan itsenäisenä argumenttina vedota vain harvoin. Periaatteena se on kuitenkin tär- keä. KuntaL:n esitöissä todetaan, että vakiintuneesti seuraavien vaatimusten on katsottu rajaa- van kunnan toimialaa: [A]sukkaiden hyvinvoinnin edistäminen, tehtävän paikallisuus, yksityisen tukemisen kielto, hal- linnon toissijaisuus ja työnjako muiden viranomaisten kanssa sekä spekulatiivisen toiminnan kielto. Kunnan ei lisäksi ole katsottu voivan harjoittaa puhtaasti kaupallista tai teollista toimin- taa.90 86 Ks. esim. Rintamäki 2007, s. 88. Voidaan ajatella esimerkiksi tilannetta, jossa sopimuskumppani ei vielä ole maanomistaja, vaan vasta harkitsee, mihin kuntaan perustaa liiketoimintaa harjoittavan yksikkönsä, sillä voi olla hyvinkin merkittävä neuvotteluasema kuntaan nähden. Kuten edellä kävi ilmi, voidaan maankäyttösopimusta käyt- tää silloinkin, kun toinen osapuoli ei vielä ole maanomistaja sopimuksen kohteen alueella. 87 Häkkänen 2016, s. 220–221. Teoreettinen lähtökohta on siksi kunnan voimakkaampi asema suhteessa maan- omistajaan, mutta sinänsä tämän alaluvun analyysi ei ole riippuvaista neuvotteluvoiman epäsuhdasta suuntaan tai toiseen. Sen sijaan oleellista on, että kunta julkisena toimijana on eri asemassa kuin yksityinen. 88 Majamaa 2006, s. 1248. 89 Kunnan toimialasta ja sen rajoituksista ks. Harjula – Prättälä 2015, s. 161–195. 90 HE 268/2014 vp, s. 16. Kuitenkin hallituksen esityksessä huomautetaan, että kunnat ovat erityisesti omista- miensa yhtiöiden kautta käytännössä menetelleet paikallisuuden vaatimuksen ja kaupallisen tai teollisen toiminnan kiellon vastaisesti. HE 268/2014 vp, s. 61–62. Uuden kuntalain myötä lieneekin katsottava, että kunnan ns. yleinen toimiala (KuntaL 7.1 §:n mukainen ”itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät”) on näiltä osin jossain mää- rin aiempaa laajempi, sillä lakia säädettäessä ei tälle ristiriidalla tehty mitään, vaikka se huomioitiin esitöissä. 22 Näistä voidaan maankäyttösopimusten yhteydessä nostaa esiin erityisesti yksityisen tukemisen kielto ja spekulatiivisen toiminnan kielto. Yksityisen tukemisen kielto kiertyy tiiviisti yhden- vertaisuuden käsitteeseen. Kunta ei voi nimittäin tukea yhtä yksityistä asettamalla hänet muita parempaan asemaan.91 Spekulatiivisen toiminnan kielto tarkoittaa, ettei kunta voi ryhtyä toi- mintaan pelkästään taloudellisen voiton tavoittelemiseksi,92 mikä estää esimerkiksi maan ar- volla keinottelun. Olisi erityisen kyseenalaista, jos kunta käyttäisi kaavoitusvaltaansa vaikut- taakseen maan arvoon haluamallaan tavalla ostaakseen maita edullisesti ja myydäkseen ne kor- keaan hintaan. On selvää, ettei tämänkaltainen toiminta olisi lainmukaista. 2.3.2 Hallinnon oikeusperiaatteet kunnan toiminnassa Vaikka kunta solmii sinänsä yksityisoikeudellisen sopimuksen, sen pitää julkisoikeudellisen asemansa vuoksi noudattaa hallinnon yleisiä oikeusperiaatteita, joista on säädetty HL 6 §:ssä.93 Kunnan sopimustoiminnankin kannalta keskeistä on noudattaa tasapuolisuuden94, tarkoitussi- donnaisuuden, objektiivisuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia sekä luottamuksensuojaperiaa- tetta. Luottamuksensuojan perusteella oikeusjärjestys suojaa hallintotoiminnan yksityiselle synnyt- tämiä perusteltuja odotuksia. Ratkaisussa KHO 2015:116 asianosainen vetosi luottamuksen- suojaan sillä perusteella, että sille oli kunnan käyttäytymisestä johtuen syntynyt perusteltu odo- tus kaavan hyväksymisestä. KHO lausui, että kunnan ja yhtiön sopimuksella, jolla oli sovittu kaavoituksen käynnistämisestä, ei ollut sellaista vaikutusta kunnanvaltuuston päätöksentekoon, että yhtiölle olisi syntynyt perusteltuja odotuksia kaavan hyväksymisestä tai kunnalle velvolli- suutta hyväksyä kaava. Tämän vuoksi yhtiön valitus valtuuston kaavan hylkäävästä päätöksestä hylättiin. Silläkään ei ollut asian kannalta merkitystä, että yhtiö oli kustannuksellaan laatinut kaavaehdotuksen. Ratkaisu korostaa sitä, että kaavoitus on sopimusneuvotteluista täysin erilli- nen menettely, josta ei voida kuntaa sitovasti sopia.95 Kunnallinen itsehallinto antaa kunnan päätöksenteolle laajan harkintavallan siinä mielessä, että luottamuksensuojalla ei ole 91 Harjula – Prättälä 2015, s. 167. 92 Ks. HE 268/2014 vp, s. 16. 93 Ks. tästä esimerkiksi KHO 2017:117. 94 Voidaan tosin esittää, että sopimusneuvotteluissaan mikään toimija ei voi olla täysin tasapuolinen tai neutraali, sillä se pyrkii ainakin jossain määrin oman etunsa edistämiseen. Selmi 2011, s. 615. 95 Kuitenkin olisi mielestäni perusteltua katsoa, että jos sama toimielin sitoutuu ensin tietynsisältöiseen sopimuk- seen ja sen jälkeen tekee päätöksen erisisältöisenä, tämä voisi johtaa kunnan korvausvelvollisuuteen, vaikka lo- pullinen kaavapäätös onkin pätevä. 23 merkittävää tulkintavaikutusta esimerkiksi maankäytössä.96 Sen sijaan yhdenvertaisuusperiaat- teella voi olla merkitystä siten, että maanomistajalla on perusteet odottaa tulevansa kohdelluksi yhdenvertaisesti muiden maanomistajien kanssa. Ratkaisussa KHO 2008:71 korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaavoituksessa maanomistajien yhdenvertaisuutta oli loukattu, kun yhtä maanomistajaa oli suosittu lisäämällä hänen maalleen osoitettua rakennusoikeutta huomattavasti. Kunta ei ollut selvittänyt muiden tontinomistajien tonttien rakennusoikeuden lisäämistä samalla tavalla (lähivirkistysalueen liittäminen osaksi pientalotonttia). Maanomistajien erilainen kohtelu pitää siis pystyä perustelemaan myös silloin, kun pientä osaa maanomistajista suositaan, ei pelkästään silloin kun vähemmistö saa osakseen huonommat ehdot kuin enemmistö. Ratkaisussa KHO 2017:117 tuomioistuin totesi, että HL 6 §:ssä tarkoitetun yhdenvertaisuusperiaatteen vuoksi kunta ei saa esimerkiksi vuokrasopimusten kohdalla asettaa sopimuskumppaneita eriarvoiseen asemaan ilman perustetta.97 On perusteltua lähteä siitä, että lähtökohtaisesti muissakin sopimussuhteissa kunnan sopimusvapaus on vastaa- valla tavalla yksityistä rajatumpi.98 Vaikka on selvää, että jo hallinto-oikeudelliset yleiset periaatteet sitoisivat kuntaa sen päätök- senteossa, on MRL 91 a §:n 2 momenttiin otettu selventävä säännös, jonka mukaan maanomis- tajia on kohdeltava yhdenvertaisesti näiden toteuttaessa velvollisuuttaan osallistua yhdyskun- tarakentamisen kustannuksiin. Yhdenvertaisuusperiaate sitoo kuntaa maankäytössä ja kaavoi- tuksessa yleisemminkin.99 Ongelmallista on, että käytännössä on esiintynyt tilanteita, joissa so- pimusehtoihin suostuneen maanomistajan saama rakennusoikeus on ollut olennaisesti suurempi kuin sopimusehdot hylänneillä.100 2.3.3 Hankintalaki ja maankäyttösopimukset MRL 12 a luvun esitöissä mainitaan, että kunta ja maanomistaja voivat sopia esimerkiksi maan- omistajan osallistumisesta ”koulu-, päiväkoti- ja muiden vastaavien palvelujen 96 Hovila 2010, s. 60–62. 97 Viime kädessä HL:ssa säädetty yhdenvertaisuusperiaate ilmentää PL 6 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuuden vaa- timusta. Ks. HE 72/2002 vp, s. 54. 98 Eri asia on, että myös yksityisten välisissä suhteissa eriarvoinen kohtelu voi tulla arvioiduksi yhdenvertaisuus- laissa (YVL 1325/2014) tarkoitettuna syrjintänä. Nimittäin lain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan myös yksityisessä toiminnassa. 99 Ks. KHO 2005:5. 100 Hollo 2006, s. 63. 24 rakentamiskustannuksiin”.101 Tämänkaltainen järjestely voisi yksityisten välisessä suhteessa olla toimiva ja tehokas tapa järjestää tarvittavien rakennusten ja infrastruktuurin rakentaminen alueelle. Kunnan ollessa sopimuspuolena voi kuitenkin olla kilpailuoikeudellisesti ongelmal- lista sopia urakasta vastikkeena. Ehdot voivat nimittäin tulla arvioiduiksi julkisena hankintana, jolloin kunnan tulee soveltaa hankintoja koskevaa lainsäädäntöä.102 Ongelmaksi muodostuu, että kun kunta ”luovuttaa” maanomistajalle rakennusoikeutta vastikkeena rakennus- tai muusta urakasta, järjestely voisi tulla arvioiduksi hankintalain (HanL, 1397/2016) soveltamisalaan kuu- luvana rakennusurakan hankintana.103 Arvioitaessa hankintalainsäädännön soveltuvuutta oi- keusteoreettisesti keskeinen kysymys kuuluu, onko rakennusoikeuden myöntäminen taloudel- lisessa mielessä kunnan maksamaa vastiketta vai ei.104 Laine105 ja Hakkola106, keskeiset hankintamenettelyn ja maankäyttösopimusten yhteyttä pohti- neet kirjoittajat, ovat arvioineet hankintalainsäädännön soveltumista maankäyttösopimuksiin vuonna 2007, vanhan hankintalain (VHanL, 348/2007) aikaan. Uudessakaan, vuoden 2016 han- kintalaissa asia ei merkittävästi selkeytynyt, vaikka juuri hankintasäännösten soveltumisesta maankäyttösopimuksiin oli ennen nykyisen hankintalain säätämistä epävarmuutta. HanL:n esi- töissä maankäyttösopimukset on nimenomaisesti kuitenkin mainittu yhdessä kohdassa. Määri- telmät sisältävän 4 §:n käyttöoikeussopimuksia koskevien 5–7 k:n yksityiskohtaisissa peruste- luissa todetaan: Jos maankäyttösopimus katsotaan kuitenkin sellaiseksi vastikkeelliseksi sopimukseksi, jossa han- kintayksiköllä on välitön taloudellinen intressi sopimuksen kohteena oleviin palveluihin tai ura- koihin, olisi sopimus luokiteltava joko hankintasopimukseksi tai käyttöoikeussopimukseksi.107 Hallituksen esitys osoittaa, että maankäyttösopimus voidaan sisältönsä perusteella arvioida sel- laiseksi, että julkisia hankintoja koskevat säännökset tulevat sovellettaviksi. Maankäyttösopimuksessa tuskin missään ajateltavissa olevassa tilanteessa olisi päätarkoituk- sena julkisen hankinnan toteuttaminen – ellei nimenomaisena tarkoituksena olisi hankintalain 101 HE 167/2002 vp, s. 23. Tällainen käytäntö oli yleinen erityisesti aluerakentamissopimuksissa 1960- ja 1970- luvuilla. Ks.Hovila 2009, s. 149. 102 Laine 2007, s. 772–775. 103 Vrt. Oksanen (2008, s. 263), joka näkee rakennushankkeen toteuttamisen vain kuittauksena saadusta rakennus- oikeudesta, eikä sitä siksi tulkittaisi ongelmalliseksi hankintalainsäädännön kannalta. Ajatus on erikoinen, sillä samoin voisi ajatella kaikessa vaihdannassa olevan kyse vain kuittauksesta. Oksasen tulkinta ei näyttäisikään saa- neen kannatusta muilta kommentoijilta. 104 Hakkola 2007a kokonaisuudessaan, vastikkeellisuudesta erityisesti s. 732–735. 105 Laine 2007. 106 Hakkola 2007a. 107 HE 108/2016 vp, s. 78. 25 säännösten kiertäminen. Tällöin on kiinnitettävä huomiota myös HanL 7 §:ään, joka koskee sekamuotoisia sopimuksia. Pykälän tarkoituksena on selkiyttää tilannetta, jossa sopimuksella sovitaan sekä sinänsä hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta että jostain muusta, lain soveltamisalaan kuulumattomasta. Pykälän 2 momentissa on säädetty, että hankintalakia sovelletaan, jos sopimuksen pääasiallisena kohteena ovat lain soveltamisalaan kuuluvat han- kinnat eikä sopimuksen osia voida objektiivisesti erottaa toisistaan. Jos sopimuksen osat voi- daan objektiivisesti erottaa toisistaan, mutta sopimusta ei silti jaeta osiin, sovelletaan hankinta- lakia riippumatta sopimuksen pääasiallisesta kohteesta. HanL 7 § huomioiden on katsottava, että jos maankäyttösopimuksen kohteena olevalle alueelle on tarkoitus rakentaa yhdyskuntatekniikkaa tai muita kunnan omistukseen tulevia rakenteita tai rakennuksia, ja tämä urakka on objektiivisesti erotettavissa sopimuksen muusta sisällöstä, tulee mahdollinen rakennusurakka kilpailuttaa julkisena hankintana. Hakkola tosin esittämästään yleisestä tarkastelusta huolimatta toteaa, että maankäyttösopimusten kohdalla ”[h]ankintalain- säädännön tavoitteista johdettavat argumentit puoltavat tulkintaa, jonka mukaan kilpailuttamis- velvollisuuteen tulee suhtautua pidättyväisesti ainakin silloin kun menettelyn tarkoituksena ei ole kiertää hankintasääntelyä.108 Hankintalain soveltuminen ainakin teoreettisella tasolla on riippuvainen siitä kysymyksestä, minkälainen oikeudellinen ilmiö rakennusoikeus on. Jos sen katsotaan olevan kunnalle kuu- luva, luovutettavissa oleva etuus, myös maankäyttösopimusten vaihdannallinen luonne ja siten hankintalainsäädännön soveltuminen on arvioitava eri tavalla kuin silloin, jos katsotaan raken- nusoikeuden kuuluvan jo alun perin maanomistajalle ja kunnan vain mahdollistavan jo ole- massa olevan oikeuden käyttämisen.109 Tämä on hyvä esimerkki tilanteesta, jossa sinänsä teo- reettinen kysymys on myös aineellisesti ratkaiseva. Martti Häkkänen on väitöskirjassaan osoit- tanut, ettei rakennusoikeus ole mitään sellaista, jonka kunta ”luo” kaavoituksella, vaan kyse on markkinoilla kysynnän ja tarjonnan dynamiikasta seuraavan arvonmuodostuksen vapauttami- sesta tai rajoittamisesta.110 Jos rakennusoikeuden konstruktiota katsotaan näin, voisi siis olla perusteltua väittää, ettei maankäyttösopimukseen, jossa maanomistaja sitoutuu rakennusurak- kaan sopimuskorvauksena, tulisi soveltaa hankintalainsäädäntöä. Majamaa on kuitenkin katso- nut, että vaikka kysymyksen teoreettisempi tarkastelu on sinänsä mielekästä, on 108 Hakkola 2007a, s. 744. 109 Hakkola 2007a, s. 737–738. 110 Häkkänen 2016, s. 30–34. 26 epätodennäköistä, että konkreettisessa ratkaisutilanteessa hankintalainsäädäntöä voitaisiin jät- tää soveltamatta sillä perusteella, että teoreettisella argumentoinnilla osoitetaan, ettei maan- omistaja varsinaisesti saa vastiketta urakastaan.111 Vaikka kallistun itse samalle kannalle Maja- maan kanssa, pidän silti kiinnostavana kysymystä siitä, mitä rakennusoikeus itse asiassa on. Vastauksen tähän kysymykseen tulisi vaikuttaa arvioitaessa rakennusoikeuden käyttömahdol- lisuuksiin vastikkeena. Ongelma tiivistyy kysymykseen siitä, onko rakennusoikeus kunnan ”omistamaa” tai ”luomaa” varallisuutta vai jotakin muuta. 2.4 Hallinnolliset velvoitteet ja sopimuksellistaminen Hallinto-oikeudellisesti kiinnostava kysymys on hallinnollisten ratkaisujen toteuttaminen sopi- muksilla, jotka edellyttävät julkisyhteisön ja sopimuskumppanin jonkinasteista tasavertaisuutta ja etääntymistä hallintosubjektiajattelusta.112 Klassisessa hallinto-oikeudessa katsottiin, ettei julkisoikeudellinen sopimus ollut edes mahdollinen, mutta nykyaikaiset yhteiskunnat nojaavat yhä enemmän sopimuksiin myös julkisyhteisöjen ja yksityisten välillä. Hallintotoimen käsit- teestä kehittyminen hallinto-oikeussuhteen113 suuntaan mahdollistaa relaation hahmottamisen dynaamisempana, jolloin myös sopiminen voi olla hallinnon lainalaisuusperiaatteen kanssa yh- teensopiva tapa järjestää asiat julkisen ja yksityisen välillä. On siirrytty ”sopivaan hallin- toon”.114 Tyypillisesti tällaista hallinnon sopimuksellistamista voi olla esimerkiksi peruspalve- luiden ostaminen yksityisiltä palveluntarjoajilta. Kuitenkin myös maankäyttösopimuksissa on piirteitä, joita voidaan joiltain osin arvioida hallinnon sopimuksellisuuden näkökulmasta käsin. Oikeastaan maankäyttösopimusten kohdalla sopimusperusteisuus on viety poikkeuksellisen pitkälle. Maankäyttö on nimittäin erittäin voimakkaasti julkisen vallan käyttäjän, eli kunnan, toimivaltaan kuuluva asia, mutta MRL 91 a §:n 1 momentin mukaan maanomistajan kanssa on ensisijaisesti sovittava siitä, miten tämä osallistuu kunnalle syntyvien kustannusten korvaami- seen. Vasta sopimusneuvottelujen kariuduttua kunta voi tehdä hallinnollisen päätöksen ja mää- rätä maanomistajalle kehittämiskorvauksen. Tästä näkökulmasta katsoen sopimuksellisuus on hyvin voimakasta juuri maankäyttösopimusten kohdalla.115 111 Majamaa 2006, s. 1251. 112 Ks. tästä erityisesti maankäytön osalta Selmi 2011, s. 613, passim. 113 Hallinto-oikeussuhteesta ks. Mäenpää 2018, s. 259–265. 114 Mäkinen 2000, s. 85–56. 115 Ks. myös Rintamäki 2007, s. 52. 27 Kiinnostavan vertailukohdan Suomen järjestelmälle antaa Yhdysvalloissa tapahtunut kehitys. Siellä maankäyttöä pidettiin pitkään julkisena toimintana, johon sopimuksellisuus ei ollut hel- posti istutettavissa. Kuitenkin maanomistajien ja kuntien edut oli helpompi sovittaa yhteen so- pimalla maankäytöstä, mikä johti sopimusten yleistymiseen 1990-luvulla, huomattavasti sen jälkeen, kun sopimukset olivat Suomessa jo arkipäivää. Maanomistajien kannalta sopimusten etu oli siinä, että maanomistajat saivat kaavoituksen soveltumaan paremmin tarpeisiinsa. Kun- tien näkökulmasta taas oli mahdollista periä maanomistajilta suurempia korvauksia kuin olisi ollut mahdollista vain kustannusperusteisesti.116 Kysymykseksi jääkin, eikö järjestelyssä ole lainkaan häviäjiä, eli onko kyseessä puhtaasti kaikkien osapuolten asemaa parantava tilanne. Epäilyksen herättää ainakin se, onko kunnan jäsenten intressit turvattu riittävän hyvin yhdys- valtalaisessa järjestelmässä.117 Maankäyttösopimuksiin liittyy ilmeisiä käytännön etuja.118 Niiden avulla maankäytön suunnit- telua tehdään vuorovaikutuksessa maanomistajan kanssa. Yhdyskuntatekniikka voidaan raken- taa tarkoituksenmukaisesti. Elinkeinoelämän tarpeet ja asuminen on periaatteessa järjestettä- vissä parhaalla mahdollisella tavalla sekä kunnan että maanomistajan näkökulmasta. Jääskeläi- nen ja Syrjänen kuvaavat sopimustoimintaa ”käteväksi ja järkeväksi pakettiratkaisuksi”.119 So- pimusten käyttö hallintotoiminnan järjestämisessä voi muutenkin tuoda tehokkuus- ja jousta- vuushyötyjä.120 Maankäyttösopimusten kohdalla tämä johtuu siitä, että sopimuksella voidaan ainakin teoriassa jakaa vastuut siten, että sopimuksen kohteena olevan maan kehittämiseksi to- teutettavat toimenpiteet ja kustannukset jaetaan osapuolten välillä optimaalisesti ja konkreetti- sen tilanteen vaatimukset huomioiden. Maankäyttösopimuksilla voidaan myös edistää kulloinkin vallitsevia rakentamiseen liittyviä erityisiä tavoitteita. Kunta voi ohjata maanomistajia haluamaansa suuntaan joustavasti ilman raskaita hallinnollisia menettelyitä, mikä voi parhaimmillaan johtaa tehokkaampaan uusien rat- kaisujen ja teknisten innovaatioiden käyttöön.121 Esimerkiksi ekologiseen rakentamiseen kan- nustaminen voidaan toteuttaa maankäyttösopimuksiin otettavilla ehdoilla.122 Sellaiset 116 Selmi 2011, s. 610. 117 Yhdysvalloissa, samoin kuin Suomessa, ongelmana pidettiin sitä, että kunta sitoutuisi ennakollisesti tietynsi- sältöiseen kaavaan. Tämä todettiin oikeuskäytännössä laittomaksi. Selmi 2011, s. 616, av. 111. 118 Ks. tästä esim. Rintamäki 2007, s. 31–32. 1960-luvun aluerakentamissopimuksista ks. Hyvönen 1988, s. 763. 119 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 591. 120 Freeman 2000, s. 179–180; Rintamäki 2007, s. 32. 121 Sopimuksellisuuden eduista ympäristösopimuksissa ks. Kumpula 2008, s. 152. 122 Ks. esim. Kallio – Mesimäki – Lehvävirta 2014, s. 120–121. 28 maankäyttöpolitiikan instrumentit, jotka perustuvat voimakkaammin hallinnon antamiin mää- räyksiin ja pakkoon, eivät samalla tavalla laajasti ja joustavasti voi toimia halutun rakentamisen edistämisen välineinä. Tästä näkökulmasta ei olekaan yllättävää, että 90 % maankäyttösopi- muksia solmineista pitää menettelyä onnistuneena.123 Edelleen yksi merkittävä etu sopimuksellisuudessa on, että maanomistajat voidaan sitouttaa yh- dessä sovittaviin tavoitteisiin ja parhaimmillaan maankäyttö koetaan legitiimimpänä kuin olisi tilanne, jos kunta vain toimivaltansa nojalla määräisi kaavojen sisällön yrittämättä edes yhteen- sovittaa kunnan ja yksityisen intressejä ja perimällä kehittämiskorvaukset suoraan lain nojalla. Tällainen malli tuskin tuottaisi parasta mahdollista maankäyttöä ja se sivuuttaisi maanomistajat vaikuttamasta oman omaisuutensa käyttöön muuten kuin asianosaisasemansa kautta. Voidaan siis hyvin perustein väittää, että sopimukset maankäytön suunnittelun instrumenttina puolusta- vat paikkaansa monestakin syystä. Yhteenvetona luvusta 2 voidaan todeta seuraavaa: Kunta voi melko vapaasti solmia maankäyt- tösopimuksia, mutta niiden sitovuus saattaa tilanteesta riippuen jäädä epävarmaksi, minkä vuoksi lainsäädännössä olisi hyvä tarkentaa maankäyttösopimusten käyttöalaa. Samalla olisi syytä täsmentää oikea lainkäyttölinja maankäyttösopimuksia koskevissa erimielisyyksissä. Maankäyttösopimukset on nykyään perustelluinta tulkita hallintosopimuksiksi. Kunnan sopi- musvapautta rajaavat merkittävästi sen julkisoikeudelliseen asemaan liittyvät velvollisuudet, erityisesti yleiset hallinnon oikeusperiaatteet. Seuraavassa luvussa tarkastellaan lähemmin so- pimuksella sovittavan korvauksen, maankäyttömaksun, rajoja oikeudessamme. 3 SOPIMUSKORVAUSTA KOSKEVAT RAJOITUKSET 3.1 Merkittävän hyödyn ja kustannusten syntymisen vaatimus Tässä alaluvussa vastaan kysymykseen: Millaisia rajoituksia maankäyttösopimuksissa sovitta- ville sopimuskorvauksille on katsottava sisältyvän lainsäädäntöömme, ja asettavatko erityisesti MRL 12 a luvussa säädetyt kehittämiskorvaukset lain systematiikassa MRL 91 b § 3 momentin sanamuodosta huolimatta jonkinlaisia rajoituksia sopimiselle? 123 Suomen ympäristö 2014, s. 162. 29 MRL 91 a § asettaa yleiset edellytykset koko 12 a luvun soveltumiselle. Pykälän mukaan yh- dyskuntatekniikasta kunnalle syntyviin kustannuksiin osallistumista voidaan MRL 12 a luvun nojalla vaatia maanomistajalta vain, jos 91 a §:ssä mainitut edellytykset täyttyvät. Pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan asemakaavoitettavan alueen maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntara- kentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin 12 a luvussa säädetään. Tämän perusteella voidaan erottaa seuraavat vaatimukset korvauksen perimisen laillisuudelle: maanomistaja, joka saa 1) asemakaavan vuoksi 2) merkittävää hyötyä (käytännössä kiinteistön arvonnousua), on velvollinen osallistumaan 3) kunnalle syntyviin kustannuksiin.124 Kuten ratkaisu KHO 2016:89 osoitti, poikkeamisella saatu rakennusoikeus ei perusta kunnalle oikeutta periä maankäyttömak- sua, joten hyödyn seuraaminen asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta on jokseenkin tark- karajainen kriteeri. Hankalampia kysymyksiä ovatkin merkittävän hyödyn määrittely ja joissain tapauksissa sekin, mitkä kustannukset voidaan katsoa syntyviksi juuri kaavoitushankkeesta. Maanomistajan saama hyöty laskettaisiin MRL 91 a §:n esitöiden125 ja 91 c.2 §:n (222/2003) mukaan lunastuslain (LunL 603/1977) mukaisten arviointiperiaatteiden mukaisesti. Tässä ei ole tarpeen käsitellä näitä arvostusmenetelmiä eikä sitäkään, mitä tarkalleen ottaen merkittävä hyöty tarkoittaa konkreettisessa tilanteessa.126 Hyödyn merkittävyyttä ei edes voida yleisesti määritellä, vaan sitä on tarkasteltava tapauskohtaisesti huomioiden kaavoitettavan alueen olo- suhteet.127 Sen sijaan oleellista on, että jotta ylipäänsä voidaan velvoittaa maanomistaja osallis- tumaan kunnalle syntyviin kustannuksiin, pitää saadun hyödyn olla merkittävä. MRL 91 e §:n (222/2003) mukaisissa tilanteissa kunnan aiemmin toteuttamilla alueilla – eli käytännössä täy- dennysrakentamisessa – hyödyn tulee olla erityisen merkittävä, jotta kehittämiskorvaus voidaan määrätä.128 Merkittävän ja erityisen merkittävän hyödyn edellytykset kehittämiskorvauksen määräämiseksi herättävät kysymyksen siitä, soveltuvatko ne sellaisenaan MRL 12 a luvun järjestelmässä myös maankäyttösopimuksiin, toisin sanoen voiko kunta vedota sopimuskorvausehtoon maanomis- tajaa vastaan, jos maanomistajan saama hyöty ei ylitä merkittävyyden tai aiemmin toteutetulla 124 Kuten Häkkänen (2016, s. 269) asian ilmaisee, ei ”maanomistajan maksettavaksi voida määrätä kehittämiskor- vausta, jos kunnalle ei aiheudu kaavoituksesta kustannuksia.” 125 HE 167/2002 vp, s. 20. 126 Kysymyksestä laajemmin ks. Häkkänen 2016, s. 261–266. 127 Ekroos – Majamaa 2018, s. 509. 128 Käyttökelpoinen tyypittely on Hakkolan (2007b, s. 38) luonnehdinta kolmiportaisesta hyödyn käsitteestä: ta- vallinen, merkittävä ja erityisen merkittävä. 30 alueella erityisen merkittävyyden kynnystä?129 Rintamäki on argumentoinut 91 a §:n 1 momen- tin rakenteen tukevan vahvasti tulkintaa, että merkittävän hyödyn edellytys koskee myös maan- käyttösopimuksia. Hän huomauttaa, että mainitussa momentissa on säädetty sekä merkittävän hyödyn vaatimuksesta että sopimusten ensisijaisuudesta, jolloin voidaan lähteä siitä, ettei kunta voi edellyttää sopimuskorvausta maanomistajalta, jonka saama hyöty ei ylitä merkittävyyden kynnystä.130 Yhdyn Rintamäen näkemykseen. Pidän luvun kokonaisuuden muotoilu huomioi- den perusteltuna katsoa, että maankäyttösopimusta koskevaa MRL 91 b §:ää on tulkittava 91 a §:ssä säädetty luvun tarkoitus huomioiden. Erityisen merkittävän hyödyn kohdalla kysymys on hankalampi, koska 91 e §:ssä mainitaan vain kehittämiskorvaukset. Systemaattisin argumentein katsoisin, että jos MRL 12 a luvun ajatellaan olevan kokonaisuus, jossa maankäyttösopimukset tulevat kehittämiskorvauksen sijaan tapana korvata kunnalle syntyneitä kustannuksia, erityisen merkittävän hyödyn kriteeriä tulee soveltaa maankäyttösopimuksiinkin. Jotta maanomistajalta voidaan edellyttää 91 a §:n nojalla osallistumista kunnalle syntyviin kus- tannuksiin, tulee tällaisia kustannuksia tosiasiassa syntyä. Korvattavat kustannukset on määri- telty 91 d §:ssä (222/2003). Kustannuksiksi hyväksytään esimerkiksi kaava-aluetta merkittä- vissä määrin palvelevien alueiden hankinta-, suunnittelu- ja rakentamiskustannukset ja maape- rän kunnostamiseen ja välttämättömään meluntorjuntaan liittyvät kustannukset ja kaavoitus- kustannukset, joita ei ole peritty 59 §:n nojalla. Korvattavia kustannuksia yhdistää se, että ne kuuluvat MRL:n mukaan kunnan vastuulle.131 Sopimuskorvauksen kohdistumisella todellisiin kustannuksiin on keskeinen merkitys sopimuksen oikeudelliselle arvioinnille. Esimerkiksi ta- pauksessa KHO 2004:87 valittaja väitti sopimuskorvauksen olleen tosiasiassa maksu rakennus- oikeudesta. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi maanomistajan valituksen maankäyttösopimuksen hyväksymisestä kunnanvaltuustossa katsoen, että sopimuskorvaus oli nimenomaisesti kor- vausta kunnalle syntyneistä kustannuksista ja kattoi niistäkin vain osan; rahallinen korvaus oli noin 18 % kustannuksista, minkä lisäksi maanomistaja oli sitoutunut luovuttamaan kaupungille 2,4 hehtaaria puisto- ja katualuetta. 129 Ks. Hovila 2009, s. 145. 130 Rintamäki 2007, s. 42. 131 Ks. tästä Hakkola 2007b, s. 38–39. 31 3.2 Kehittämiskorvausta koskevien säännösten tulkintavaikutus 3.2.1 Kehittämiskorvauksen määrää koskevat rajoitukset MRL 12 a luvussa, 91 c ja e–p §:ssä (222/2003), säädetty kehittämiskorvaus on kunnalla käy- tettävissä oleva keino periä maanomistajalta korvausta kustannuksista, jotka kunnalle on syn- tynyt kaavan toteuttamisesta esimerkiksi yhdyskuntatekniikan rakentamisen vuoksi. Korvauk- sen määrä on kuitenkin rajattu kahdella eri enimmäisehdolla: ensinnäkin korvaus voi olla kor- keintaan kunnalle syntyneiden kustannusten suuruinen,132 ja toiseksi se ei 91 f §:n mukaan saa ylittää 60 prosenttia maan arvonnoususta.133 Lisäksi kunnanvaltuusto voi 91 f §:n toisen virk- keen nimenomaisen säännöksen mukaan päättää enimmäiskorvauksen olevan alempikin kuin 60 prosenttia. Kun maankäyttösopimuksella voidaan lain sanamuodon mukaan kehittämiskor- vausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten oikeuksista ja vel- vollisuuksista, näyttäisi 91 b §:n perusteella prima facie siltä, ettei kehittämiskorvauksilla ole mitään vaikutusta maankäyttösopimuksiin. Tällainen tulkinta on kuitenkin lain kokonaisuuden kannalta ongelmallinen. Muutamia vuosia MRL 12 a luvun voimaantulon jälkeen kirjoittanut Rintamäki tarkasteli sol- mituissa maankäyttösopimuksessa olleita sopimuskorvausehtoja ja huomasi, että hyvin yleisesti sopimuskorvaus oli irrotettu kunnalle syntyneistä kustannuksista kokonaan tai yhteys niihin oli vain etäinen.134 Tämän jälkeenkin näyttää siltä, ettei sopimuskorvauksia ole sidottu kunnalle syntyneisiin kustannuksiin samalla tavalla kuin kehittämiskorvaukset. Turun kaupunkiseudun asunto- ja maapoliittisessa ohjelmassa 2018–2021 on linjattu maankäyttösopimuksella sovitta- vista korvauksista, että [m]aankäyttösopimuksin maanomistajalta peritään kaava-alueen rakentamista palvelevan yhdys- kuntarakentamisen kustannukset 100-prosenttisesti. Vaihtoehtoisesti sopimuskorvauksen vähim- mäismäärä on 50 % asemakaavasta johtuvasta asemakaavan mukaisen tontin arvonnoususta.135 132 Arg. 91 c.1 § ja MRL 12 a kokonaisuudessaan. 133 Hallituksen esityksen mukaan raja perustuu tasoon, jota tyypillisesti oli maankäyttösopimuksissa arvioitu nou- datettavan MRL 12 a luvun säätämisen aikaan. HE 167/2002 vp, s. 16. Vrt. kuitenkin Hakkola (2007b, s. 39, av. 10), jonka mukaan sopimuskorvaukset olivat tyypillisesti huomattavasti tätä alempia, yleensä 20–40 % kustan- nuksista. Toisaalla samassa artikkelissa (s. 49) Hakkola tosin esittää, että 12 a luvun voimassa olon aikana sopi- muskorvaukset ovat olleet säännönmukaisesti korkeampia kuin olisi ollut mahdollista periä kehittämiskorvauk- sina. Jos Hakkolalla ei ole tapahtunut kirjoittaessaan ajatusvirhettä, hänen käyttämänsä aineisto näyttäisi osoitta- van, että kehittämiskorvausten käyttöönotto olisi nostanut sopimuskorvausten tasoa, vaikkei kehittämiskorvauksia itsessään ole juuri käytetty. 134 Rintamäki 2007, s. 195–198. 135 Turun kaupunkiseudun asunto- ja maapoliittinen ohjelma 2018–2021, s. 12. Ohjelma kattaa Auran, Kaarinan, Liedon, Maskun, Mynämäen, Naantalin, Nousiaisten, Paimion, Paraisten, Raision, Ruskon, Sauvon ja Turun kun- tien alueet. 32 Sana ”vaihtoehtoisesti” aiheuttaa pientä epäselvyyttä siitä, tarkoitetaanko lainattujen kahden virkkeen kummankin toimivan itsenäisinä kriteereinä vai sovelletaanko niitä yhdessä: vali- taanko niistä aina suurempi? Turun kaupunginvaltuustossa 28.5.2020 hyväksytyssä Turun kau- pungin asunto- ja maapolitiikan periaatteet -asiakirjassa on ilmaistu sama asia, mutta vähem- män tulkintaepäselvyyksiä aiheuttaen: Sopimuskorvaus on vähintään 50 % asemakaavanmuutoksen tuomasta arvonnoususta. Lasken- nallisen korvauksen tulee kuitenkin aina kattaa vähintään välittömät asemakaava-alueen toteutta- misesta kaupungille aiheutuvat infrarakentamisen investointikustannukset.136 Lainaukset osoittavat, että ainakin yhden suuren kaupungin alueella ja lähikunnissa ajatellaan, että maankäyttösopimuksissa voidaan sopia korvauksista ilman yhteyttä kunnalle syntyneisiin kustannuksiin. Periaatelinjauksen perusteella voi käydä niin, että 50 % arvonnoususta ylittää syntyneet kustannukset. Toisaalta voi käydä niin, että arvonnousu on niin maltillista, että kus- tannusten täysi kattaminen ylittää kehittämiskorvauksia koskevan 60 prosentin rajan.137 Tämän tutkielman tarkoitus ei ole tutkia empiirisesti tosiasiassa perittyjä maankäyttömaksuja. Kuiten- kin lainatuilla, kunnallista maankäyttöä määrittävillä politiikkapapereilla voidaan havainnollis- taa, että ainakin joissain kunnissa katsotaan maankäyttösopimuksilla voitavan sopia merkittä- västikin laajemmasta kustannusvastuusta maanomistajan kanssa kuin kehittämiskorvauksena voitaisiin periä.138 Kiinnostavaa on, että sopimuskorvausten tasoon liittyvä ongelma on huomi- oitu myös ympäristöministeriön omassa selvityksessä jo vuonna 2014, jossa todetaan, että ”[y]hdyskuntarakentamisen kustannuksille pitäisi laajemminkin sopimisen mahdollisuudesta huolimatta määrittää järkevät rajat. Kohtuullisuuden ja asiayhteyden vaatimus pitäisi myös si- sällyttää sopimuksia koskevaan sääntelyyn.”139 Onko kehittämiskorvauksia koskevilla rajoituk- silla jonkinlaista vaikutusta maankäyttösopimuksilla sovittaville korvauksille? 136 Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteet (28.5.2020), s. 7. Joissain muissa kunnissa on kehittämis- korvausjärjestelmä otettu nimenomaisesti sopimuskorvauksiakin rajoittavasti huomioon. Ks. Hovila 2013, s. 24– 25. 137 Suomen ympäristö 2014, s. 162. Vrt. Virtanen (2000, s. 20), jonka mukaan kunnat jopa ”ujostelevat” maan arvonnousun perimistä. 138 Häkkänen (2016, s. 267 av. 45 ja s. 334) pitää tämänkaltaisia periaatepäätöksiä ongelmallisina juuri siksi, että niissä irtaudutaan kustannusperusteisuudesta. EOA on ratkaisussaan 9.5.2008 huomauttanut, etteivät tämänkaltai- set linjaukset ole oikeudellisesti sitovia, minkä tulisi ilmetä myös asiakirjoista itsestään. Samoin KHO on linjannut ratkaisussaan KHO 7.3.2006 t. 499. Periaatepäätösten merkitys jää siksi epäselväksi. Ne epäilemättä kertovat po- liittisesta tahtotilasta, mutta missä määrin niillä voidaan perustella ratkaisuja, joita pitää arvioida oikeudellisin argumentein? 139 Suomen ympäristö 2014, s. 163. 33 Kirjallisuudessa on esitetty erilaisia kantoja siitä, asettaako kehittämiskorvauksia koskeva mak- sukatto tai jokin muu peruste jonkinlaisia rajoituksia sopimuskorvauksen määrälle.140 Tarasti on mielestäni kuvannut tilannetta uskottavasti muotoilemalla siten, että MRL 12 a luvun säätä- misen myötä maankäyttösopimuksista on tullut vain keino julkisoikeudellisen velvoitteen, eli yhdyskuntarakentamisesta johtuvien kustannusten kattamisen, täyttämiseksi.141 Kaisto ja Hak- kola ovat katsoneet, että sopimuksella maanomistaja voi velvoittautua kunnalle syntyviä kus- tannuksia laajempaankin maksuvelvollisuuteen.142 Hakkola on kuitenkin toisaalla huomautta- nut, että jos tarkoitus oli 12 a luvun säätämisellä muuttaa oikeustilaa siten, että maankäyttöso- pimuksilla sovittavat korvaukset eivät olisi enää välttämättä yhteydessä kunnalle syntyneisiin kustannuksiin, olisi tästä pitänyt säätää nimenomaisesti – nyt lain perusteluista ei ole kovin selvästi tällaista muutosta luettavissa.143 Hovila on esittänyt, että kunnalle kaavoituksesta tosi- asiassa syntyvät kustannukset asettavat ylärajan myös sopimuskorvauksen määrälle.144 Häkkä- nen lisää toisen rajan katsoen, että lakiin perustuva kehittämiskorvauksen enimmäismäärä – 60 prosenttia alueen arvonnoususta – rajoittaa myös maankäyttösopimuksella sovittavaa korvausta siten, ettei kunta voi edellyttää maanomistajalta tätä suurempaa korvausta, vaikka yhdyskunta- rakentamisen kustannukset olisivat suuremmatkin.145 Jääskeläinen ja Syrjänen ovat muotoilleet kantansa siten, ettei sen, peritäänkö korvaus maankäyttösopimuksella vai kehittämiskorvauk- sella, tulisi vaikuttaa korvauksen määrään. Heidän mukaansa sopimuksia solmittaessakin tulisi pysyä kehittämiskorvauksi koskevien säännösten perusteissa.146 Jos kirjallisuudessa esitettyjä kannanottoja verrataan esimerkkeinä esiteltyihin Turun alueen linjauksiin, on helppo nähdä, että ainakin osa Suomen kunnista on linjannut maankäyttökor- vaukset selvästi näitä kriteerejä ja kehittämiskorvausten lakimääräisiä rajoja korkeammiksi. Muun muassa Rintamäki on katsonut asiaa myös MRL 91 a.2 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuus- vaatimuksen kannalta niin, että kehittämiskorvaukset asettavat rajan sopimuskorvauksillekin ainakin silloin, jos yksikin maanomistaja täyttää maksuvelvollisuutensa maksamalla kehittä- miskorvauksen.147 Samoin Ekroos on todennut, että yhdenvertaisuuden vaatimus tarkoittaa 140 Kannoista kootusti, ks. Hakkola 2007b, s. 46. 141 Tarasti 2004, s. 409. 142 Kaisto – Hakkola 2010, s. 37–39. 143 Hakkola 2007b, s. 46–47 Toisaalla Hakkola (2007a, s. 739) esittää väitteen, että sopimuskorvaukset olisivat olennaisesti korkeampia kuin kehittämiskorvausjärjestelmässä on sallittua, mutta ei viittaa väitteen tueksi mihin- kään lähteeseen. 144 Hovila 2013, s. 158. 145 Häkkänen 2016, s. 273. 146 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 597, 603. 147 Rintamäki 2007, s. 50. 34 yhdenvertaisuutta paitsi maankäyttösopimusten välillä keskenään ja kehittämiskorvausten vä- lillä keskenään, myös sopimusten ja kehittämiskorvausten välillä.148 Jos nämä kannat otetaan lähtökohdaksi, on ilmeistä, että kunnilla on vain vähän halua alkaa määrätä kehittämiskorvauk- sia. Se johtaisi siihen, että aiemmasta vahvasta neuvotteluasemasta sopimustoiminnassa pitäisi luopua ja kaikille maanomistajille määrätä korkeintaan lainmukainen enimmäismäärä. Ajatus siitä, että julkisen vallan käyttäjä jättää maksun määräämättä ja suostuu kaavoitukseen vain saadessaan haluamansa – lakisääteistä maksua korkeamman – korvauksen sopimuksen perus- teella, herättää epäilyksiä siitä, käytetäänkö julkista valtaa näin toimittaessa oikein. Ongelmal- lista on, jos lakisääteistä julkisoikeudellista maksua ei käytetä, koska sopimuksella voidaan saada perittyä kunnalle suurempi osa hyödystä. MRL 12 a lukua koskevassa hallituksen esityksessä tällaisesta kehittämiskorvauksen asetta- masta varsinaisesta rajoituksesta maankäyttösopimuksilla sovittaville maksuille ei kuitenkaan ole mainintaa. MRL 91 b §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan osapuolet voivat sopia ”muutenkin kuin kustannusperusteisesti maanomistajan ja kunnan keskinäisistä kaavan toteut- tamiseen liittyvistä velvoitteista.”149 Kuitenkin jäljempänä asia on muotoiltu siten, että vaikka sinänsä ei ole tarkoitus muuttaa havaittua käytäntöä, jonka mukaan sopimuskorvaukset on saa- tettu sitoa esimerkiksi arvonnousuun, pitäisi kuitenkin tarkoituksena olla kustannusten ”sum- maarinen” kattaminen.150 Tämän valossa hallituksen esitys vaikuttaa olevan jossain määrin ris- tiriitainen, ellei sitten ”kaavan toteuttamiseen liittyvillä velvoitteilla” tarkoiteta ylipäänsä sisäl- löllisesti laajempaa sopimusta, ei niinkään sopimuskorvauksen määrää koskevia ehtoja. Lisäksi toisaalla todetaan erikseen, ettei kehittämiskorvauksessa kyse ole verosta, vaan ”kus- tannusperusteisen maksun määräämisestä” ja että tarkoituksena on turvata yhdenvertaisuus so- pimusmenettelyn ja kehittämiskorvausten välillä.151 Samoin perustuslakivaliokunta totesi, että kehittämiskorvausta on pidettävä maksuna, ei verona.152 Tämä on oleellista sen vuoksi, että maksua, toisin kuin veroa, koskee lähtökohtaisesti jonkinasteinen kustannusvastaavuus.153 Kun 148 Ekroos 2007, s. 30. 149 HE167/2002 vp, s. 21. 150 HE167/2002 vp, s. 22. 151 HE 167/2002 vp, s. 31. Ks. myös Hovila 2009, s. 156–157. 152 PeVL 53/2002 vp, s. 2–3. 153 Maksun perusluonteeseen, erotuksena verosta, kuuluu jonkinasteinen kustannusvastaavuus. Oikeuskäytännössä (esim. KHO 1995:30) on tosin katsottu, että kunnallinen maksu voi ylittääkin kunnalle syntyvät kustannukset, eikä pelkästään voittoa tuottava maksun taso tee siitä veroa. Maksu ei silti voi olla kuinka korkea tahansa. Tästä ks. Tuori 2004, s. 474–475. 35 tavoitteena on 91 a §:n mukaan maksuperusteiden yhdenvertaisuus,154 on lain esitöiden valossa perusteltua lähteä siitä, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että maankäyttösopimusta kos- kevat ainakin jossakin määrin samankaltaiset rajoitukset kuin kehittämiskorvauksiakin. Huo- mionarvoista on sekin, miten MRL 91 a §:n 1 momentti on muotoiltu. Sen mukaan [a]semakaavoitettavan alueen maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin jäljempänä säädetään. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. (kursiivi lisätty) Kun sanamuoto on siltä osin selkeä, että kunnan pitää pyrkiä sopimukseen kustannuksiin osal- listumisesta, on sangen perusteltua lähteä siitä, että lainsäätäjän tarkoitus on ollut, että sopi- mukset toimivat ensisijaisena vaihtoehtona kehittämiskorvauksille ja niillä voidaan sopia vain kustannusten kattamisesta, ei laajemmasta maksuvelvollisuudesta. Kysymystä siitä, pitääkö maankäyttösopimuksilla sovittuja maksuja tarkastella kehittämiskor- vausta koskevien säännösten valossa, voidaan lähestyä myös toisin. Kehittämiskorvauksesta nimittäin säädettiin, jotta voitiin ratkaista tilanteet, joissa yksittäinen maanomistaja ei suostunut maankäyttösopimukseen.155 On katsottu, että tällaisessa tilanteessa kunnalla tulisi olla mahdol- lisuus periä yhdyskuntarakentamisen kustannukset maanomistajalta. Hallituksen esityksessä il- maistiinkin asia juuri niin päin, että kehittämiskorvausten ”tason tulee siten noudattaa sopimus- käytännössä noudatettua tasoa”.156 Tästä on voitava päätellä, että sopimuskorvausten olisi jota- kuinkin noudatettava puolestaan kehittämiskorvausten tasoa, koska siitä on otettu lakiin täsmäl- linen säännös. Olisi nurinkurista, jos ensin olisi säädetty maankäyttösopimuskäytäntöön perus- tuva ”perälauta” yhdyskuntarakentamisen kustannusten perimiseksi ja samalla sopimusten kor- vaustaso olisi täysin irrotettu tuosta sopimuksia ja kehittämiskorvauksia yhdistävästä pohjasta. Maan arvonnousuun suoraan perustuva ”vero” ei vaikuttaisi olevan siis mahdollinen, vaan mak- sulla on oltava yhteys kunnalle tosiasiallisesti syntyviin kustannuksiin ja muutoinkin kehittä- miskorvauksia koskeviin sääntöihin. 154 On hyvä huomata, että yhdenvertaisuus toimii toiseenkin suuntaan, eikä yksittäiselle maanomistajalle voida ilman perustetta antaa olennaisesti parempiakaan ehtoja kuin muille. Tästä ks. KHO 2006:80 ja sitä kommentoiva Hakkola 2007c. 155 Eri asia on, että kehittämiskorvauksia on määrätty ilmeisesti hyvin harvoin. Neljän ensimmäisen vuoden aikana MRL 12 a luvun voimaan tulosta laskien ei ollut määrätty yhtään kehittämiskorvausta, kun samana aikana oli yhdessä vuodessa tehty yli sata maankäyttösopimusta. Hakkola 2007b, s. 48–49. 156 HE 167/2002 vp, s. 22. 36 3.2.2 Onko sopimuskorvauksella ja kehittämiskorvauksella yhteyttä? Otsikossa esitettyä kysymystä on sivuttu ratkaisussa KKO 2016:8, jossa korkein oikeus totesi (kohta 32), että maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksessa sovittua kor- vausta tai muiden maanomistajan velvoitteiden arvoa ei ole rajattu 91 c §:n mukaiseen kehittä- miskorvaukseen ja sen laskentaperusteisiin. Korkein oikeus katsoo, että tästä huolimatta kehittä- miskorvauksen määräytymisperusteilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko sopimusta pi- dettävä oikeustoimilain mukaan kohtuuttomana. Korkeimman oikeuden mukaan kehittämiskorvauksen enimmäismäärä voisi siis muodostaa joko ylärajan tai ainakin jonkinlaisen vertailukohdan sopimuskorvaukselle. Silti vaikuttaa siltä, että KKO ei ole huomioinut kaikkea MRL:n tulkinta-aineistoa, kun se nojaa argumentoinnis- saan nimenomaisesti oikeustoimilakiin (OikTL, 228/1929). Jos nimittäin lähdetään siitä, että sopimuskorvausta on tarkasteltava MRL 12 a luvun systematiikasta käsin, voitaisiin kysymys ratkaista tukeutumatta OikTL:iin lainkaan. Ratkaisua ei tarvitsisi perustaa sopimuksen kohtuut- tomuuteen OikTL:n nojalla, vaan asiaa voitaisiin arvioida MRL 12 a luvun tarkoituksen perus- teella. Tällainen ratkaisu olisi johtanut käsillä olleessa tapauksessa samaan lopputulokseen, mutta se olisi tuottanut helpommin tulkittavan ja ennakoitavamman oikeusohjeen. Tapauskoh- taisen kohtuuttomuuden mahdollisuuden sijasta tietäisimme, että maankäyttösopimusta on yli- päänsä tulkittava kustannusten kattamiseen tarkoitettuna instrumenttina. Asiassa on huomattava sekin, että OikTL ei yleisesti suoraan sovellu hallintosopimuksiin, jollaisiksi maankäyttösopi- mukset on edellä esitetyn mukaisesti ensisijaisesti tulkittava.157 Vaikka OikTL:n periaatteita voidaankin yksittäistapauksessa soveltaa analogisesti myös julkisoikeudelliseen oikeussuhtee- seen,158 olisi selkeämpää ratkoa maankäyttösopimuksia koskevat kysymykset ensisijaisesti jul- kisoikeudellisten säännösten perusteella. MRL:n voimaan tultua esiintyi maanomistajien erilaista kohtelua siten, että sopimuksiin ryhty- neet ovat saaneet maalleen enemmän rakennusoikeutta kuin ne, joiden kanssa sopimusta ei ole solmittu.159 Lisäksi sopimuskorvausten taso tiettävästi nousi MRL 12 a luvun voimaantulon jälkeen.160 Koska ”ilman myyminen” on nykyisenkin lain aikaan kielletty, ei kunta voi asettaa maanomistajia rakennusoikeuden suhteen epäyhdenvertaiseen asemaan sillä perusteella, että 157 KKO katsoi tässä tapauksessa (kohta 19), että sopimusta olisi pidettävä yksityisoikeudellisena. Siinäkin ta- pauksessa asia olisi voitu ratkaista MRL 12 a luvun sääntelyn perusteella. 158 KHO 11.11.2015 t. 3204. Vrt. Mäenpää 1989, s. 8–9. 159 Ks. Hollo 2006, s. 63. 160 Hyvönen 2007, s. 146. 37 toinen maksaa saamastaan rakennusoikeudesta enemmän kuin toinen.161 Tämä on pääteltävissä siitä, että kun sopimuskorvauksen on oltava korvausta kunnalle syntyneistä kustannuksista eikä maksua rakennusoikeudesta, ei rakennusoikeuden määrä voi sinänsä riippua maksettavasta kor- vauksesta. On tietysti selvää, yhdenvertaisuusperiaatteen estämättä kunnan alueella voi olla lähtökohtaisia erilaisia määräyksiä kunnan eri alueilla. Rakennusjärjestystä koskevan MRL 14 §:n 1 momen- tissa säädetään asiasta nimenomaisesti. Tästä ei kuitenkaan seuraa, etteikö samankaltaisessa tilanteessa maanomistajia pidä kohdella yhdenvertaisesti. Esimerkiksi jos kunnassa on päätetty MRL 91 f §:n nojalla 60 prosenttia alhaisemmasta kehittämiskorvauksen enimmäismäärästä, ei eri enimmäismäärää voida soveltaa eri maanomistajiin sillä perusteella, että näiden omistamat maat sijaitsevat kunnan eri alueilla. Samalta alueelta maata omistavia tai muuten samankaltai- sissa olosuhteissa olevia maanomistajia on kunnassa kohdeltava yhdenvertaisesti MRL 91 a §:n ja HL 6 §:n nojalla, ellei erilaiselle kohtelulle ole erityistä syytä. Kaisto ja Hakkola suhtautuvat hiukan joustavammin yhdenvertaisuuden vaatimukseen sopi- mustoiminnassa ja korostavat maanomistajan yksityisoikeudellista vapautta sitoutua muita maanomistajia laajempiinkin velvoitteisiin.162 Sinänsä yksityisautonomian suunnasta tarkastel- tuna tällainen argumentointi on perusteltu. Jos korostetaan nimenomaan sopimusvapautta, on toki johdonmukaista katsoa, että maanomistajalla, samoin kuin kunnallakin, on oikeus sitoutua haluamiinsa ehtoihin. Toisaalta jos asiaa lähestytään hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta huomioiden kunnan asema julkisen vallan käyttäjänä, ei tätä yhdenvertaisuuskysymystä voi ohittaa vetoamalla yksityisautonomiaan. Muuten voitaisiin ohittaa hallinto-oikeudelliset peri- aatteet tasapuolisesta kohtelusta kokonaan ja maanomistajaa suojaisivat vain YVL:n yleinen syrjinnän kielto ja OikTL 3 luku heikomman suojana. Kuten olen tässä tutkielmassa argumen- toinut, yhdenvertaisuuden vaatimus rajoittaa joka tapauksessa kunnan liikkumavaraa. Kysymys on enemmänkin siitä, miten suuri tuo rajoittava vaikutus on. Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka MRL 91 b §:n 3 momentti sanamuotonsa mukaan luettuna vaikuttaisi mahdollistavan periaatteessa miten korkean maankäyttömaksun tahansa pe- rimisen sopimuksella, asia ei ole aivan näin yksinkertainen. Asiassa pitää nimittäin ottaa huo- mioon kehittämiskorvauksia koskevien säännösten asettamat rajat. Myös lain esityöt ja 161 Yhdenvertaisuudesta kaavoittamisessa, ks. Syrjänen 1999, s. 151–157, erit. 154. 162 Kaisto – Hakkola 2010, s. 40. 38 oikeuskäytäntö antavat tukea tälle tulkinnalle. Silti edelleen epäselväksi jää, missä määrin so- pimuskorvausten ja kehittämiskorvausten olisi oltava yhtenevät. Jos yhdenvertaisuuden vaati- musta (sekä MRL 91 a §:ssä että yleisenä hallinto- ja valtiosääntöoikeudellisena periaatteena) tulkitaan tiukasti, on perusteltua argumentoida, että itse asiassa maankäyttösopimuksilla ei voida periä lainkaan korkeampia maksuja kuin kehittämiskorvauksilla olisi mahdollista, var- sinkaan silloin, jos kunnassa kehittämiskorvauksia peritään. Mitä enemmän puolestaan nojataan sopimusvapauden periaatteen suuntaan, sitä enemmän olisi mahdollista poiketa kehittämiskor- vauksia koskevista säännöksistä. 3.2.3 Muut kehittämiskorvauksen reunaehdot Kehittämiskorvausta ei MRL 91 c §:n 4 momentin mukaisesti voida määrätä maanomistajalle, joka saa alueilleen rakennusoikeutta vain asuntorakentamiseen ja jos rakennusoikeuden määrä on korkeintaan 500 kerrosneliömetriä. Tämä raja on itsenäinen absoluuttinen kriteeri, eikä sitä ole tarkoitettu merkittävän hyödyn kynnyksen ylittymisen arvioinnin perustaksi.163 Koskeeko tämä rajoitus myös maankäyttösopimuksia, eli voiko kunta vedota sopimukseen, jossa maan- omistaja sitoutuu maksamaan maankäyttömaksua, vaikka hänen asuntorakentamiseen saa- mansa rakennusoikeuden määrä ei ylitä 500 kerrosneliömetriä? Kirjallisuudessa on otettu kysymykseen kanta, jonka mukaan tässäkin asiassa kehittämiskor- vausta koskeva, maanomistajaa suojaava rakentamisoikeuden vähimmäismäärä rajoittaa myös sopimusvapautta. Ekroos ja Majamaa vetoavat kannassaan erityisesti MRL 91 a §:n yhdenver- taisuuden vaatimukseen.164 Tämä on perusteltu tulkinta. Olisi nimittäin hyvin ongelmallista, jos kunta voisi käytännössä vaatia sopimukseen sitoutumista maanomistajalta, jolla ei kuitenkaan olisi lain nojalla velvollisuutta kehittämiskorvauksen maksamiseen. Asiassa on muistettava se- kin, että kunnalla on mahdollisuus MRL 59 §:n nojalla periä maanomistajalta kaavoittamisesta johtuvat kustannukset, jos kaava on pääasiassa yksityisen edun vaatima. MRL 91 d §:n 3 momentin mukaan kunnan on pyrittävä toteuttamaan ne toimenpiteet, joiden kustannukset on otettu huomioon kehittämiskorvausta määrättäessä, viimeistään 10 vuoden ku- luessa siitä, kun kehittämiskorvauksen määräämistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Säännös ei sanamuotonsa perusteella koske maankäyttösopimuksia,165 mutta voidaan 163 Hovila 2009, s. 148. 164 Ekroos – Majamaa 2018, s. 492–493. 165 Ks. Rintamäki 2007, s. 68. 39 perustellusti olettaa, että aikataulusta tyypillisesti sovitaan osapuolten kesken ja jos asiasta ei sopimuksessa ole kirjauksia, yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet suoritusajan kohtuullisuu- desta tulevat sovellettaviksi. Tässä korostuu ero julkisoikeudellisen maksun määräämisen ja (julkisoikeudellisenkin) sopimuksen välillä: yksipuolinen hallintotoimi edellyttää tarkempaa sääntelyä kuin osapuolten neuvotteluun perustuva sopimus. 3.3 Arvonnousun periminen kunnalle 3.3.1 Maksu ei voi perustua pelkkään arvonnousuun – vai voiko? Jo AKL:n aikaan esitettiin epäilyksiä sellaisia käytäntöjä kohtaan, joissa kunta myönsi laajen- nettua rakennusoikeutta maanomistajan suorituksia vastaan, joskaan kaikki kirjoittajat eivät pi- täneet käytäntöä ongelmallisena.166 AKL mahdollisti vain kunnalle tosiasiassa syntyneiden kus- tannusten perimisen, eikä korvaus saanut ylittää maanomistajan maan arvonnousua, vaikka kor- vaus teknisesti ottaen suhteutettiin myönnettyyn rakennusoikeuteen.167 AKL:ia seurannutta RakL:ia säädettäessä hallituksen esityksessä todettiin nimenomaisesti, ettei kaupungilla ole oi- keutta saada korvausta pelkästään rakennusoikeuden lisääntymisen perusteella.168 MRL:n jär- jestelmässä tämä peruslähtökohta ei ole muuttunut miksikään.169 Edelleenkään maanomistajalta ei voida periä pelkästään kiinteistön arvonnousun perusteella mitään. Arvonnousu on tosin huo- mioitu kehittämiskorvauksia koskevassa sääntelyssä, mutta sen tarkoituksena on turvata maan- omistajan, ei kunnan asemaa. Tätä tulkintaa tukee lähtökohta, jonka mukaan korvausta voidaan periä vain kustannusten kattamiseksi. Jos kustannukset ovat korkeat suhteessa maanarvon nou- suun, on kehittämiskorvauksen ylärajalla haluttu turvata se, että maanomistajalle jää kohtuulli- nen osuus (vähintään 40 %) tuosta arvonnoususta. Entä voidaanko kuitenkin sopimuksella sopia arvonnousun osittaisesta perimisestä kunnalle? Kysymys kytkeytyy kehittämiskorvauksia kos- kevaan vertailuun, mutta asialla on myös niistä teoreettisesti erillinen puolensa, nimittäin sillä on merkitystä, pidetäänkö suoritusta maksuna vai verona.170 166 Kaisto – Hakkola 2010, s. 16, 19. 167 Rintamäki 2007, s. 3. 168 HE 91/1954 vp, s. 6. Tästä huolimatta kunnissa oli RakL:n aikana vakiintunut käytäntö ”ilman myymiseksi”. Ks. Majamaa 1999, s. 200. Edes Kaupunkiliiton ja Kunnallisliiton maankäyttösopimuksia koskevassa julkaisussa (Eerolainen 1990, s. 18) ei perusteltu arvonnousun leikkaamisen välttämistä sen lainvastaisuudella, vaan käytän- nön näkökohdilla ja riskillä korvauksen kohtuuttomuudesta. 169 Hyvönen (2007, s. 146) kuitenkin toteaa ykskantaan, että tällaista rakennusoikeudesta maksamista tehdään edelleen jatkuvasti ja että käytäntö kuuluu keskeisesti rakennusalan toimintatapaan. 170 Yleisesti verojen ja maksujen eroista, ks. Tuori 2004, passim. Kehittämiskorvausten osalta s. 474. 40 MRL 12 a luvun esitöissä todettiin, ettei maan arvon kohoamisen käyttämistä korvauksen las- kentaperusteena ”voi pitää epäasiallisena, kun kiinteistöjen arvonnousu kuitenkin heijastaa so- pimusten taustalla säännönmukaisesti olevia kaavojen toteuttamiseen liittyviä kustannuksia.”171 Lausuman taustalla on se, että kuntien käytännössä oli vakiintuneesti toimittu näin. Tosin tästä ei voida vielä päätellä käytännön olleen lainmukainen. Asiaa voi lähestyä konkreettisen kus- tannusvastaavuuden näkökulmasta, jota onkin edellä käsitelty laajemmin, mutta myös teoreet- tisemmin kysyen, voidaanko korvausta periä ajatuksella, jossa sen suuruus nimenomaisesti si- dotaan maan arvonnousuun. Kehittämismaksuista säädetään MRL 112 §:ssä Nämä kehittämismaksut ovat kuitenkin käytet- tävissä ainoastaan kehittämisalueilla, kun nykyään 12 a luvussa säädetyt kehittämiskorvaukset voidaan periä alueen luonteesta riippumatta, kunhan korvauksen edellytykset täyttyvät. MRL 112 §:n 3 kohdassa säädetään, että kunnalla on oikeus periä maanomistajalta hyötyyn suhteutettu kohtuullinen kehittämismaksu, jos alueen kehittämistoimenpiteistä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin [kursiivi lisätty.] Kehittämismaksua koskeva säännös siis näyttäisi sanamuotonsa mukaisesti mahdollistavan ar- vonnousun verottamisen kunnalle – vaikka silloinkin pitää tehdä vertailua syntyneisiin kustan- nuksiin.172 Säännöksen esityöt ovat hyvin niukat,173 eikä sen tulkinnallista merkitystä uudem- massa kirjallisuudessa ole juuri käsitelty. MRL:ssa kuitenkin on olemassa säännös, jonka no- jalla arvonnousun leikkaaminen on tietyissä rajatuissa tilanteissa mahdollista. Kun MRL 12 a luvun kehittämiskorvauksia koskevat säännökset perustuvat olennaisesti erilaiselle lähestymis- tavalle ja 91 a §:n perusteella nimenomaan kustannusperusteisuudelle ja 112 §:ää koskevat va- liokuntalausunnot suhtautuivat kriittisesti maksun ”veroluonteisuuteen”,174 on nähdäkseni 171 HE 167/2002 vp, s. 15. Kiinteistöön liittyvä kunnallistekniikka tietysti nostaa kiinteistön arvoa, mutta niin nostaa sellainenkin ympäröivä infrastruktuuri, joka ei suoraan liity mitenkään itse kiinteistöön. Esimerkiksi liiken- neväylät, palvelut ja ylipäänsä alueen yleinen kehitys vaikuttaa merkittävästi maan arvoon. Häkkänen 2016, s. 32. Siksi hallituksen esityksen lausuma on hieman epätäsmällinen; maan arvonnousu (tai arvonlasku) on monimutkai- nen kokonaisuus, jossa itse tarkasteltavaan kiinteistöön tehtävät investoinnit voivat olla suhteessa melko pienes- säkin roolissa. Vaikka kunta rakentaisi yhdyskuntatekniikan kiinteistölle, joka sijaitsee kaukana asumisesta, pal- veluista ja liikenneyhteyksistä ja joka ei myöskään luonto- tai maisema-arvoiltaan olisi erityisen kiinnostava osta- jien näkökulmasta, ei kiinteistön arvo välttämättä nouse lainkaan pelkästään kunnan tekemän investoinnin vuoksi. 172 Mäkinen 2000, s. 177. 173 Perusteluissa mainitaan ainoastaan RakL:n aikainen tilanne, jossa kustannukset kertyivät kunnalle, ellei muuta ollut sovittu ja että tilanne johti usein ”laajoihin ja vaikeasti hallittaviin sopimusjärjestelyihin”. HE 101/1998 vp, s. 94. Kuten sittemmin on nähty, kehittämiskorvauksilla ei käytännössä ole korvattu sopimuksia kuin harvoissa yksittäistapauksissa. 174 PeVL 38/1998 vp, s. 8. Perustuslakivaliokunnan huomautuksesta huolimatta 112 § hyväksyttiin hallituksen esityksen mukaisena. 41 perusteltua sanoa, että kehittämiskorvausten kohdalla asiaa on lähestyttävä siten, että arvon- nousun verottaminen ei ole mahdollista. Arvonnousuun suhteutettu 60 prosentin sääntö MRL 91 f §:ssä ei perusta oikeutta verottaa arvonnousua, vaan asettaa minimin maanomistajalle jä- tettävästä hyödystä. Näin ollen toinen näkökulma kustannusvastaavuuden periaatteeseen on, että sen lisäksi, ettei korvaus voi perustua vain kustannuksiin, maanomistajan saamaa hyötyä ei voida kokonaan periä kunnan hyväksi. 3.3.2 Arvonnousu ja sopimuskorvaus Kehittämiskorvauksia koskevan arvioinnin jälkeen jää kuitenkin jäljelle kysymys siitä, miten asiaa on arvioitava sopimusten kohdalla. 1990-luvun lopun tilanne ennen MRL:n säätämistä oli Mäkisen mukaan se, ettei arvonnousun periminen sopimuksin ollut mahdollista.175 MRL:n voi- maantulon jälkeen Ekroos ja Majamaa ovat todenneet, että sopimuksen olennaiseen poikkeami- seen kustannusvastuusta tulisi suhtautua ”varovaisuudella”, ja Hovila toteaa, ettei yleistä ar- vonleikkausta voida perustella.176 Tarasti on ollut eri linjoilla ja tulkitsee lain esitöiden tarkoit- tavan arvon leikkaamisen mahdollistamista, joskin hän myöntää yhdenvertaisen kohtelun vaa- timuksen vaikeuttavan oikeustilan arviointia tältä osin.177 Huomionarvoista on, että 12 a luvun esitöissä todetaan useammassa kohdassa, ettei lain säätä- misellä ole ollut tarkoitus muuttaa maankäyttösopimuksia koskevaa käytäntöä.178 Ennen sopi- muksia koskevien säännösten ottamista MRL:iin antamassaan ratkaisussa KKO 1999:128 kor- kein oikeus nimittäin linjasi, että maankäyttösopimuksella sovitulta rakennusoikeuden lisään- tymisestä perityltä maksulta puuttui laillinen peruste.179 Nykyisin maankäyttökorvauksella on laillinen peruste MRL 91 b §:ssä. Silti jää epäselväksi, voiko edelleenkään olla perustetta ra- kennusoikeuden lisäämiseen perustuvalle maksulle ja kuten tässä tutkielmassa väitän, oikeus- järjestystä kokonaisuutena tulkiten on tultava johtopäätökseen, ettei tällaista perustetta ole. Ma- jamaa totesi vuoden 2000 MRL-uudistuksen yhteydessä, että todennäköisesti kunnat ”jatkavat vanhaa käytäntöä, jossa toinen osapuoli velvoitetaan osallistumaan kunnan infrastruktuurin ra- hoittamiseen laajemmin kuin lain (muut) säännökset sallivat.”180 Vaikka MRL 12 a luku 175 Mäkinen 2000, s. 175–176. 176 Hovila 2009, s. 157; Ekroos – Majamaa 2018, s. 493. 177 Tarasti 2004, s. 406. 178 HE 167/2002 vp, s. 21–22. 179 Kiintoisaa kuitenkin on, että tästä huolimatta kantajana olleen yhtiön ei katsottu tässä tapauksessa tarvinneen oikeussuojaa. Perusteena oli, että sopimukseen oli ryhdytty yhtiön aloitteesta ja se, että yhtiö oli saanut sen hyödyn, jota se oli sopimuksella tavoitellut. 180 Majamaa 1999, s. 204. 42 säädettiin tämän jälkeen, kehittämiskorvauksilla muodostettiin tavallaan selkeämpi perälauta myös sopimuskorvausten määrälle. Jos siis Majamaan ennustus ja analyysi oli oikea vuonna 1999, lainvastaisia linjauksia tehdään joissain kunnissa edelleen.181 Mäkinen on todennut ennen MRL 12 a luvun säätämistä, ettei arvonnousun leikkaamista voida toteuttaa lain tuen puuttuessa määräämällä, mutta ei tästä johtuen sopimuksinkaan.182 MRL 12 a luvun säätämisen yhteydessä nimenomaan ei mahdollistettu yleistä arvonnousun leikkaamista tai verottamista, vaan koko luvun keskeinen tarkoitus on kustannusten korvaaminen. Jos lähtö- kohdaksi otetaan viitattu Mäkisen kanta, tässä suhteessa ei ole tapahtunut muutosta MRL 12 a lukua säädettäessä. Voitaisiin paremminkin argumentoida, että oikeustilan tulisi nyt olla vielä selvempi sen suhteen, ettei puhtaasti arvonnousuun perustuvaa maksua voida periä pakolla eikä sopimuksella. Edellä esitellyt Turun seudun linjaukset maankäyttösopimusten korvausten ta- sosta näyttävät tässä valossa lainvastaisilta. 3.4 Perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan merkitys maankäyttösopimuksille Julkisyhteisön mahdollisuutta periä yksityiseltä pakollisia maksuja on tarkasteltava perustus- laillisen omaisuuden suojan kannalta. Kun maankäyttösopimuksia on arvioitava julkisoikeudel- lisen kehittämiskorvauksen sijaan tulevana tapana hoitaa maanomistajan velvollisuus osallistua julkisyhteisön kustannuksiin, on omaisuuden suoja huomioitava myös maankäyttösopimusten kontekstissa. Edellä on todettu MRL:n esitöiden tukevan kantaa, ettei kunta voi ”verottaa” maanomistajan hyödyksi tulevaa arvonnousua sopimuksella. Kysymyksellä on myös yhteis- kuntafilosofinen puolensa, jolla voidaan perustella arvonleikkaustakin. Esimerkiksi Virtanen huomauttaa kunnan maapolitiikan olevan myös etiikkaa. Hän toteaa, että yhteiskuntamoraalin kannalta ei ole hyväksi, jos maanomistajat voivat ”rikastua nukkuessaankin” ja kutsuu ”ansiot- tomaksi arvonnousuksi” sellaista maan arvonnousua, joka ei perustu maanomistajan omiin toi- menpiteisiin.183 Epäilemättä on totta, että omistusolot, tulonjako ja muut varallisuusoikeudelli- set kysymykset ovat pohjimmiltaan poliittisia.184 Oikeusjärjestyksen tulisi heijastella niitä ar- voja, joita yhteiskunnassa pidetään tärkeinä. Myös varallisuusoikeudelliset periaatteet voivat siis muuttua yhteiskunnallisten arvostusten mukaan. 181 Myös Hovila (2009, s. 150) esittää epäilyksensä siitä, onko lainvastaisista menettelyistä vieläkään päästy eroon. 182 Mäkinen 2000, s. 170–171; Mäkinen 2002, s. 7. 183 Virtanen 2000, s. 18–19. 184 Ks. myös Ungern 1997, s. 97–99. 43 Maanomistuksen ulottuvuuden tulkinta vaihtelee eri oikeuskulttuurien välillä. Etelä-Euroopan valtioissa on yleistä, että rakennusoikeuden ja maan arvon katsotaan kuuluvan maahan itseensä, ja julkinen valta vain rajoittaa tuon arvon käyttöä. Pohjoisemmissa maissa puolestaan on ylei- sempää tulkita, ettei maanomistus vielä luo omistajalle oikeutta arvonnousuun, joka on seu- rausta alueen kehittymisestä ja (julkisin varoin rakennetusta) infrastruktuurista. Silloin arvon- nousun periminen kunnalle on periaatteelliselta kannalta oikeutetumpaa kuin eteläeurooppalai- sissa oikeusjärjestyksissä.185 On myös esitetty, että eurooppalainen omaisuudensuojakäsitys olisi lähentymässä yhdysvaltalaista, vahvaa yksityisomaisuutta korostavaa järjestelmää, jolloin julkinen intressi saa aiempaa useammin väistyä yksityisen edun tieltä.186 Tuorin mukaan oi- keuskulttuuriin ja oikeuden syvärakenteeseen liittyvät syvälliset muutokset vaikuttavat myös oikeuden pintatasoon. Jos pitkällä aikavälillä oikeuskulttuurimme muuntuu esimerkiksi omai- suuden käsitteen osalta johonkin suuntaan, se alkaa näkyä myös pinnalla, kirjoitetun lain ta- solla.187 Oikeudelliselta kannalta, tai ainakin lainopillisesti, kysymystä tulee kuitenkin tarkas- tella voimassa olevasta oikeusjärjestyksestämme ja sen aineellisista säännöksistä käsin, täsmen- täen ja systematisoiden niiden merkitystä yleisten tulkintaoppien mukaisesti.188 Perustuslailli- nen omaisuudensuoja on riidatta osa oikeuttamme ja se pitää huomioida, kun puututaan yksi- tyisen varallisuuteen. Omaisuudensuoja on turvattu PL 15 §:ssä ja Suomea velvoittavissa kansainvälisissä ihmisoi- keussopimuksissa, etupäässä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa. PL 15 §:n esitöiden mukaan omaisuudella tarkoitetaan varallisuusarvoisia etuja ja siihen voidaan puuttua vain lain nojalla.189 Niinpä esimerkiksi veron tulee perustua lakiin. Kun maankäyttösopimuksen kohdalla ei verosta ole säädetty, siinä määritellyssä sopimuskorvauk- sessa ei olisi kysymys verosta silloinkaan, kun korvauksen taso määritellään suhteellisena osuu- tena maan arvonnoususta, vaan kyseessä olisi sopimukseen perustuva korvaus. Kuten olen 185 Renard 2009, s. 219. 186 Jacobs 2009, s. 63. Tämän tutkielman näkökulmasta on kuitenkin tärkeä huomata, että juuri maaomaisuuden kohdalla yhdysvaltalainen oikeus ei ole erityisen voimakkaasti omaisuudensuojaa korostava, vaan sijoittaa vertai- lussa välimaastoon. Alterman 2010, s. 75. 187 Tätä vaikutusta voidaan kutsua oikeuden tasojen konstituutiosuhteeksi. Tuori 2000, s. 229–230. Oikeuden ta- soista ja niiden välisistä vaikutussuhteista yleisesti ks. Tuori 2000, s. 163–233. 188 Oikeussäännösten systematisoinnista, ks. Aarnio 1989, s. 288–305. 189 HE 309/1993 vp, s. 62. PL 15 § vastaa kumotun Suomen hallitusmuodon (HM, 94/1919) omaisuudensuoja- säännöstä (ks. HE 1/1998 vp, s. 80), ja lainkohdan tarkemmat perustelut löytyvät 1990-luvun perusoikeusuudis- tuksen esitöistä. Tämän vuoksi PL 15 §:n yksityiskohtaisia perusteluita tulee lukea alkuperäisen säännöksen (HM 12 §, laissa 969/1995) esitöistä, jotka puolestaan viittaavat edelleen ”poikkeuksellisen laajaan tulkintakäytäntöön” omaisuudensuojan osalta (HE 309/1993 vp, s. 62). Omaisuudensuoja oli siis kehittynyt pitkän ajan kuluessa ja sille oli muodostunut varsin vakiintunut merkityssisältö jo ennen perusoikeusuudistusta. 44 edellä perustellut, merkittäviä ongelmia voidaan kuitenkin nähdä siinä, että lakiin perustuva maksu eli kehittämiskorvaus pyritään kunnan maapolitiikassa korvaamaan sopimuksella, jolla käytännössä kierretään kehittämiskorvausta koskevia sääntöjä. Kun sopimuskorvaus irrotetaan kustannusperusteisuudesta ja kiinnitetään nimenomaan arvonnousuun eikä maanomistajalla ole muuta mahdollisuutta saada rakennusoikeutta kuin suostua sopimuksen mukaiseen korvauk- seen, kunta myy rakennusoikeutta verottamalla sen tuomaa arvonnousua suhteellisella lasku- kaavalla. Käytännössä omaisuudensuoja ei ole koskaan täydellinen, vaikka tällaista konstruktiota voi- daankin käyttää lähtökohtana oikeudelliselle ajattelulle, kun pyritään hahmottamaan omistami- sen luonnetta.190 Myöskään maaomaisuus ei nauti täydellistä suojaa, vaan päinvastoin se on varsin suhteellista ja maan ollessa hyvin erityinen omistuksen kohde useimmista näkökulmista se on suhteellisempaakin kuin irtaimen omistaminen.191 Maata ei esimerkiksi voida luoda lisää, eikä kiinteää omaisuutta voi siirtää paikasta toiseen. Oikeusjärjestyksen kehittyessä myös omai- suudensuojaan kohdistuu ajasta ja paikasta riippuvia rajoituksia, joilla pyritään edistämään yh- teiskunnassa kulloinkin arvokkaina pidettäviä päämääriä.192 Esimerkiksi kaavajärjestelmä jo it- sessään rajoittaa maanomistajan mahdollisuutta rakentaa maalleen haluamallaan tavalla ja on siinä mielessä omaisuudensuojan rajoitus,193 vaikka onkin helppo perustella kaavoituksen tar- peellisuutta yleisen edun tarpeella.194 Omaisuudensuojan ja maankäytön suunnittelun jännite onkin ollut keskeinen kysymys Euroopan kasvavissa kaupungeissa 1800-luvulta saakka.195 Pulma ei olekaan se, voiko maanomistajan oikeuksiin puuttua lainkaan, vaan kysymys on siitä, miten laajaa puuttuminen voi olla ja mihin se perustuu. 190 Ks. omaisuuden suojan rajoittamisesta Länsineva 1999, s. 476–477. 191 Määtän (2000, passim., ks. esim. s. 2, 507–511) väitöskirjassa on tarkasteltu maanomistusoikeutta erityisesti omaisuuden käytön kannalta, mutta teos on kattava esitys maanomistuksesta muutoinkin. Ks. myös Hyvönen 1993. On myös selvää, että vahvakaan yksityisomaisuusjärjestelmä ei tarkoita, etteikö omistamiseen liittyisi vahvoja vastuita. Ks. Jacobs 2009, s. 66. 192 Mäkinen (2000, s. 137–138) ottaa esimerkiksi kestävän kehityksen, joka vuosituhannen vaihteessa tuntui suh- teellisen uudelta tavoitteelta. 193 Vrt. Määttä (1999, s. 206), jonka mukaan voidaan toisaalta katsoa kaavoituksen mahdollistavan omaisuuden sellaisen käytön, joka ei olisi mahdollista ilman kaavaa pelkän omistusoikeuden nojalla. Kaavan aiheuttamaa ra- joitusta tasapainottamaan rakennuslainsäädäntöön on otettu säännöksiä (esim. MRL 54.3 §) turvaamaan kaavoi- tuksen kohtuullisuus maanomistajan näkökulmasta. Ks. Hyvönen 1993, s. 146–147. Vrt. kuitenkin PeVL 38/1998 vp, s. 4, jossa PeV totesi, että ”kaavoihin ja rakennusjärjestyksiin sisältyvät määräykset ovat merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa välttämätöntä omaisuuden käytön sääntelyä kuin sen varsinaista ra- joittamista.” 194 Syrjänen 1999, s. 309. Toinen asia on, että kunnan kaavoitusmonopolia on haastettu ajatuksin, että ainakin joissain tilanteissa myös maanomistajalla olisi jonkinasteista kaavoitusvaltaa. Häkkänen 2016, s. 301–329. 195 Renard 2009, s. 216. 45 On siis selvää, että maanomistajaan kohdistuu merkittävästi omaisuudensuojan rajoituksia. Maaomaisuuden käyttöä on rajoitettu monin tavoin ja lisäksi maanomistajalla on velvollisuus suorittaa erilaisia veroja ja maksuja, jolloin osa maanomistajan varallisuudesta siirtyy julkisyh- teisölle eli pääasiassa kunnalle. Tästä ei silti voida tehdä päätelmiä omaisuudensuojan rajoista tai siitä, minkälainen varallisuudensiirto yksityiseltä julkisyhteisölle voitaisiin katsoa liian pit- källe meneväksi ja sellaisena omaisuudensuojan loukkaukseksi. Kunnan perimän kehittämis- korvauksen tai vaatiman maankäyttömaksun määrää on tarkasteltava osana kiinteistöön koh- distuvan taloudellisen rasituksen kokonaisuutta.196 Verojen ja maksujen kumuloituessa rasitus voi lähestyä jopa konfiskatorista verotusta, joka on katsottu perusoikeusloukkaukseksi sekä Eu- roopan ihmisoikeustuomioistuimessa (EIT N.K.M. vs. Unkari, 14.5.2013) että perustuslakiva- liokunnassa.197 Ongelma maan arvoon kohdistuvien verojen ja maksujen suhteen syntyy siitä, että samaa arvoa saatetaan verottaa useaan kertaan,198 jolloin kokonaisrasitus voi muodostua kiinteistönomistajan kannalta kohtuuttomaksi, vaikka yksittäiset verot tai maksut eivät sitä oli- sikaan. Maankäyttösopimuksissa sovittavien korvausten tasoa on omaisuudensuojan näkökulmasta tar- kasteltava huomioiden maanomistajan oikeusasema kokonaisuutena. Vaadittujen sopimuskor- vausten ei tulisi olla tasolla, jolla maanomistaja ei voi nauttia omaisuudestaan, esimerkiksi niin, että kunta perisi koko arvonnousun itselleen. Tästä teoreettisesta tarkastelusta huolimatta käy- tännön sopimustoiminnassa tuskin solmitaan maanomistajalle kannattamattomia sopimuksia – eihän maanomistaja suostuisi sopimukseen, josta ei saisi lainkaan hyötyä. Omaisuudensuo- janäkökulma on silti olennainen, kun tarkastellaan maankäyttösopimuksilla sovittavien maksu- jen asemaa suhteessa maanomistajan muihin velvoitteisiin ja niiden vaihtoehtoon, kehittämis- korvaukseen. Huomioitava on myös kunnan julkisoikeudellinen asema, koska yksityisten väli- sissä sopimussuhteissa omaisuudensuojakysymystä ei tarvitse samalla tavalla ottaa huomioon. 3.5 Yhteenveto maksujen luonteesta Kun tyypitellään maankäyttösopimusten perusteella maksettavia korvauksia, voidaan niitä aja- tella joko veroina, maksuina tai puhtaasti sopimukseen perustuvina suorituksina.199 Niitä ei 196 Häkkänen 2016, s. 300. 197 Ks. kootusti Knuutinen 2015, 819; Nykänen 2017, s. 225–226. 198 Mattila 1999, s. 226; Häkkänen 2016, s. 257. 199 Myös Mäkinen (2002, s. 10) on jaotellut mahdolliset lähestymistavat näihin kolmeen. 46 voida pitää veroina, koska tällaiselta puuttuu nimenomainen laillinen pohja.200 Ne eivät ole maksukaan, koska viranomainen ei määrää niitä, toisin kuin kehittämiskorvaukset. Ne siis pe- rustuvat sopimukseen, mutta pelkästään tästä ei voida päätellä sopimuskorvauksen voivan olla minkälainen tahansa. Koska maankäyttösopimuksia on tarkasteltava osana MRL:n systematiikkaa ja on huomioitava hallinto-oikeudelliset periaatteet ja niihin liittyvät perusoikeuskytkennät, tulee sopimuskor- vauksia tarkastella ainakin jossain määrin maksun kaltaisina ja kehittämiskorvauksia koskevat rajoitukset on huomioitava myös maankäyttösopimuksia solmittaessa. Nämä vaatimukset aset- tavat rajan kunnan mahdollisuudelle edellyttää haluamansa korvaus sopimusteitse. Ainakin joissain kunnissa on tehty maankäyttösopimuksista avoimesti linjauksia, jotka eivät huomioi kehittämiskorvaussäännösten vaikutusta sopimuskorvauksiin. Maksujen osalta tulisi joko luo- pua kunnissa lainvastaisesta käytännöstä, tai vaihtoehtoisesti täsmentää lakia nykyisestä niin, että tosiasiallinen käytäntö voitaisiin perustella myös suoraan lain säännöksillä eikä vakiintu- neella tavalla. 4 KUNNAN KAAVOITUSVELVOLLISUUS JA MAANKÄYTTÖSOPIMUS 4.1 Kunnan kaavoitusmonopolista Tässä alaluvussa vastaan kolmanteen alakysymykseen: Miten MRL 51 §:ssä säädetty asema- kaavoitusvelvollisuus vaikuttaa kunnan maankäyttösopimuksia koskevaan sopimusvapauteen? Kunnilla on hyvin vakiintuneesti katsottu olevan kaavoitusmonopoli, jonka perusteella kunnat paitsi ovat ainoat toimijat, joilla on toimivalta saada oikeudellisesti pätevä kaava vahvistetuksi, ne myös päättävät siitä, milloin, mihin ja mitä kaavoitetaan.201 Kaavoitusmonopoli sisältää sekä kunnan toimivallan kaavoittaa myös yksityisen omistamia maita, kaavoituksen käynnistämisen aloiteoikeuden että oikeuden määritellä kaavoituksen tavoitteet ja kaavojen sisällöt.202 Hyvönen on katsonut kaavoitusmonopolin olevan johdettavissa MRL 51 §:stä, jossa hänen mu- kaansa säädetään samaan aikaan sekä kunnan oikeudesta päättää kaavoituksen ajankohdasta ja 200 Ks. maksujen ja verojen välisestä erosta esim. Tuori 2004. 201 Esim. KHO 4.4. 2003 t. 851. 202 Ks. Syrjänen 1999, s. 204. 47 sisällöstä että tätä vastaavasta kaavoitusvelvollisuudesta.203 Forss on katsonut, että ratkaisun KHO 2011:11 jälkeen voidaan lähteä siitä, että MRL 51 § myös kieltää tarpeettoman kaavoit- tamisen.204 Tällä tavalla ymmärrettynä kunnan harkintavalta kaavoituksessa on oikeudellisessa mielessä lopulta melko rajattua ainakin jos suhteutetaan se mielikuvissa elävään lähes täydelli- seen kaavoitusmonopoliin ja siihen liittyvän harkintavaltaan; MRL 51 § velvoittaa tarpeelliseen kaavoittamiseen ja kieltää tarpeettoman kaavan voimaan saattamisen. Näiden kahden rajan vä- liin jää se alue, jolla kunta voi vapaasti valita lainmukaisista vaihtoehdoista kaavoittamisen tar- peen ja tavan. RakL:n aikaan kunnan tuli alistaa kaavat ympäristöministeriön hyväksyttäväksi. MRL:n voi- maan tullessa tästä menettelystä luovuttiin, joten kaavan mahdolliseen laittomuuteen ei nykyi- sin kohdistu minkäänlaista ennakkovalvontaa. Kunta voi siis päätöksellään hyväksyä kaavan, joka on lainvastainen, ja lainvastaisuus voidaan todeta sen jälkeen vain muutoksenhaulla. Muu- tos on merkittävä ja korostaa kunnan itsehallintoa maankäytössä,205 mutta siinä voidaan nähdä myös ongelmia. Samalla MRL:n järjestelmä muuttui Syrjäsen mukaan siten, että se perustuu kaavojen lisäksi aiempaa enemmän luvitukseen, mikä perustelisi myös kaavoitusmonopoliter- min päivittämistä esimerkiksi nimellä ”suunnittelumonopoli”.206 Joka tapauksessa verrattuna aiempaan kunnan itsehallinto maankäytössä on laajentunut 2000-luvulle tultaessa. Kaavoitusmonopolin käsite on vakiintuneisuudestaan huolimatta saanut myös kritiikkiä.207 Kunnalle annettu toimivalta ei tietenkään tarkoita, etteikö harkinta olisi rajoitettua, mutta kaa- voitusmonopolin käsite yksinkertaistaa liikaa ja voi antaa mielikuvan toimivallasta, jossa kun- nan ei tarvitsisi huomioida lainmukaisia rajoituksia harkinnalleen.208 Taloudellisen analyysin perusteella voidaan lisäksi perustella kunnan kaavoitusvaltaa enemmänkin tarkoituksenmukai- suudella kuin välttämättömyydellä tai periaatteella.209 Tämän tutkielman näkökulmasta kes- keistä kuitenkin on, että kaavoitusmonopolin olemassaolosta seuraa myös velvollisuus kaavoit- taa tietyn tosiseikaston täyttyessä. Kun maankäyttösopimuksia on kunnissa totuttu ajattelemaan kunnan sopimusvapauden piiriin kuuluviksi, herää kysymys, voiko kunta vapaasti sopia 203 Hyvönen 2005, s. 33. Hyvönen (1988, s. 619) katsoi näin jo RakL:n aikaan: velvollisuus ja oikeus kuuluivat yhteen. 204 Forss 2013, s. 264–265. 205 Majamaa 2003, s. 600. Ks. myös Mäkinen 2007. 206 Ks. Syrjänen 1999, s. 118, 205. 207 Kootusti Syrjänen 1999, s. 204, av. 462; Häkkänen 2016, s. 112–118. 208 Ks. Ungern 1997, s. 85–86. 209 Alexander, s. 1992, erit. s. 195. 48 sellaisesta, johon sille on syntynyt velvollisuus suoraan lain nojalla. Siksi tässä luvussa tarkas- tellaan sitä, asettaako mainittu kaavoitusvelvollisuus MRL:n järjestelmässä jonkinlaisia rajoit- teita sille, miten vapaasti kunta voi harkita maankäyttösopimuksen tekemistä. Kyse ei tässä luvussa ole niinkään sopimuksen sisällöstä ja sen rajoituksista vaan siitä, miten kaavoitusvel- vollisuus muotoaa kunnan liikkumavaraa sopimustoiminnan kannalta ylipäänsä. Kaavoitus- tai suunnittelumonopoli-termien heikkouksista huolimatta oikeudessamme katso- taan täysin vakiintuneesti, että kunnalla on tällainen monopoli. Tässä ei ole tarpeen pystyä tar- kasti erottelemaan, millaiset rajat tällä kunnan monopolilla on. Sen sijaan olennaista on, että voidaan katsoa kunnalla olevan monopolin vastapainona toisaalta myös kaavoitusvelvolli- suus,210 joka rajaa kunnan harkintavaltaa. Seuraavaksi tarkastellaan, mitä tällainen velvollisuus tarkoittaa ja mitä se merkitsee maankäyttösopimuksia koskevan sopimusvapauden kannalta. 4.2 Kunnan abstrakti asemakaavoitusvelvollisuus 4.2.1 Maankäyttö- ja rakennuslain 51 § Kunnalla on velvollisuus MRL 51 §:n mukaan laatia asemakaava, kun kunnan kehitys tai maan- käytön ohjaustarve sitä edellyttää.211 Kunnalla on tämän säännöksen212 nojalla periaatteessa velvollisuus kaavoittaa yksittäisistä maanomistajista tai heidän kanssaan solmittavista sopi- muksista riippumatta, kun kunnan jonkin alueen kohdalla olosuhteet ovat sellaiset, että 51 §:n mukaiset edellytykset kaavoittamiselle täyttyvät. Tavallaan kunnan pitäisi oma-aloitteisesti kaavoittaa alueita, joihin kohdistuu kysyntää.213 Tätä voidaan kutsua kunnan abstraktiksi ase- makaavoitusvelvollisuudeksi.214 Kun tämä hyväksytään MRL:n järjestelmän lähtökohdaksi, mi- ten siihen suhteutuu tilanne, jossa kunta päättää kaavoituksesta sen perusteella, hyväksyykö maanomistaja sen määräämät ehdot? 210 Ks. esim. Hyvönen 1999, s. 205. 211 Ks. Hollo 2006, s. 42. Kunnalla on MRL 36 §:n mukaan velvollisuus myös yleiskaavan laatimiseen ja ajan tasalla pitämiseen. Koska maankäyttösopimukset liittyvät käytännössä asemakaavoitukseen ja koko MRL 12 a luvun kustannusten korvaaminen on kytketty juuri asemakaavoihin, tässä esityksessä keskitytään asemakaavoihin. 212 Myös MRL 20.1 § ja 60.1 § asettavat periaatteen tasolla vastaavan velvoitteen ja näihinkin säännöksiin on tukeuduttu myös tuomioistuimessa (KHO 2020:52). Ks. myös Häkkänen 2016, s. 158. 213 Ks. tästä Häkkänen 2016, s. 230–232, 237–238. Mäenpää (1989, s. 278) huomautti samasta asiasta jo RakL:n aikaan. Myös Syrjänen (1999, s. 205) toteaa ”kaavoitus-” tai ”suunnittelumonopolin” vastinparin olevan kaavoi- tusvelvollisuus. 214 Käsite on lainattu Häkkäseltä (2016, s. 157). 49 Karkeistaen kunnan tulisi havaitessaan MRL 51 §:n mukaisen tarpeen kaavoitukselle ehdottaa maanomistajalle maankäyttösopimusta ja jos tämä ei sopimukseen suostu, määrätä tälle mak- settavaksi kehittämiskorvaus MRL 91 c §:n nojalla. Tämä johtuu siitä, että kunnan abstrakti kaavoitusvelvollisuus ei tietenkään voi olla riippuvainen yksittäisen maanomistajan halusta si- toutua sopimukseen. Maankäyttösopimus on vain MRL 12 a luvun mukainen väline sopia kun- nalle syntyvien kustannusten jakamisesta kunnan ja maanomistajan kesken. Sopimuksen perus- teella ei sellaisenaan voida havaita, onko kaavoitukselle olemassa tarvetta vai ei. Eri asia on tilanne, jossa kunnalle ei 51 §:n nojalla synny velvollisuutta, vaan kaavantarve on pääasiassa yksityisen edun vaatima MRL 59 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Tällaisessakin tilanteessa maan- käyttösopimus voi olla paras menetelmä tarkoituksenmukaisten ratkaisujen löytämiseksi, mutta sopimuksen olemassaolo ei sinänsä ole yhteydessä kaavoituksen tarpeeseen. Lain esitöiden perusteella yksittäinen maanomistaja ei voi vedota 51 §:ään, mutta perusteluista on mahdollista lukea näkemys, että tulkinnallista pohjaa yksittäistapauksessakin voidaan saada pykälän mukaisesta velvollisuudesta: Laatimistarvetta koskeva säännös ei luo yksittäiselle maanomistajalle oikeutta asemakaavaan, vaan kaavamonopoliin liittyvä kunnallinen päätäntävalta säilyisi. Yleisen edun näkökulmasta säännös kuitenkin velvoittaa kunnan laatimaan asemakaavan, kun kehityskynnys ylittyy.215 Kyseistä pykälää on muutettu kahteen kertaan. Ensimmäisellä muutoksella (1441/2006) sään- nökseen lisättiin maininta asuntotuotannon korostamisesta. Toisella muutoksella (204/2015) pykälää täsmennettiin edelleen ottamalla mukaan elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistä- minen. Vuoden 2006 muutoksen esitöissä säännöksen velvoittavuudesta todettiin, että Kehityksen edellytyksiä ja siitä johtuvaa tarvetta arvioi kunta itse sille kuuluvan kaavoitusmo- nopolin puitteissa. Kaavoitus on kuitenkin suhteutettava kunnille kuuluvaan velvollisuuteen pal- velujen järjestämiseen kunnan asukkaiden tarpeisiin, mikä on riippuvainen kuntien taloudellisista voimavaroista.216 Vuoden 2015 muutoksen esitöissä edelleen todettiin, että Ehdotetulla muutoksella ei muutettaisi joustavan normin luonnetta voimassa olevasta laista. Yk- sittäisellä maanomistajalla tai toiminnanharjoittajalla ei näin ollen olisi oikeutta asemakaavaan toimivan kilpailun edistämiseen liittyvillä perusteilla, vaan päätäntävalta asemakaavoitukseen ryhtymisestä säilyisi kunnalla. Maankäytön ohjaustarpeen arvioiminen myös kilpailunäkökohdat 215 HE 101/1998 vp, s. 78. 216 HE 81/2006 vp, s. 25. 50 huomioon ottaen siten velvoittaisi kunnan laatimaan asemakaavan, kun elinkeinoelämän terveen kilpailun edistäminen sitä edellyttää. Kilpailunäkökulman korostamisen tavoitteena on edistää riittävää ja monipuolista tonttitarjontaa kunnassa sekä tulevan tonttitarpeen ennakointia ja suun- nittelua. Tavoitteen toteuttamisen kannalta on tärkeää että asemakaavoitukseen ryhtymistä ei ym- märretä vain uuden alueen kaavoittamisena, vaan myös olemassa olevan asemakaavoitetun alueen kehittämisenä.217 Esitöiden perusteella on siis selvää, ettei maanomistaja voi yksittäisessä tapauksessa vedota kunnan kaavoitusvelvollisuuteen. Hallituksen esitykset tästä huolimatta ovat yhtä johdonmu- kaisia siinä, että kyse on todellakin velvollisuudesta. Asia on sinänsä riidaton ja esimerkiksi ratkaisussaan KHO 2015:95 korkein hallinto-oikeus viittaa tähän velvollisuuteen. Tämän vuoksi on perusteltua tarkastella MRL 51 §:ää siten, että se asettaa systemaattisia vaatimuksia muille kaavoitusta koskeville säännöksille. Koska kunnan kaavoitusharkinta ei MRL 51 §:stä johtuen ole täysin vapaata, ei voida lähteä myöskään siitä, että kunta voi kaavoittaakseen va- paasti edellyttää tiettyjä sopimusehtoja maanomistajalta, ainakaan niissä tapauksissa, joissa 51 §:n mukainen kaavoituskynnys ylittyy. Tämän tutkielman näkökulmasta erityisen kiinnostava on viimeksi lainattu kohta, jonka lopussa todetaan erikseen, että kaavoitusvelvollisuus tarkoit- taa myös jo asemakaavoitetun alueen kehittämistä. Tämähän on tulkittava siten, että esimerkiksi kaupungin kasvaessa kunnan tulisi kaavoittaa myös tarpeellista täydennysrakentamista alueel- laan suoraan MRL 51 §:n nojalla. Tietynlainen perusongelma syntyy siitä, että kunnalla olevan kaavoitusmonopolin vuoksi kunta voi ainakin periaatteessa sopimusneuvotteluissa vaatia maksua kaavoittamisen edellytyksenä, vaikkei sille syntyisi juurikaan kustannuksia kaavoittamisesta.218 Mäkinen on ilmaissut asian siten, että kun ”viranomainen solmii sopimuksia sille uskottujen tehtävien hoitamisesta, se ei ole yksityisen kanssa tasa-arvoisessa asemassa.”219 On selvää, ettei kunta voi julkisoikeudelli- sena toimijana ja sopimuksen kohteesta toimivaltansa vuoksi määräämään kykenevänä 217 HE 334/2014 vp, s. 15. On ongelmallista perustella kunnan päätäntävaltaa ja maanomistajan subjektiivisen oikeuden puuttumista normin joustavuudella (”ei muutettaisi joustavan normin luonnetta […] ei näin ollen olisi oikeutta asemakaavaan […] vaan päätäntävalta asemakaavaan ryhtymisestä säilyisi kunnalla”). Nimittäin normin joustavuus ei sinänsä tarkoita, etteikö sen soveltamiskäytäntö voisi olla hyvinkin täsmällinen ja vakiintunut ja voisi sellaisena myös tarkoittaa käytäntöä, jossa maanomistajalla nimenomaan olisi oikeus asemakaavaan. Normin jous- tavuus ei siis ole sellaisenaan ohje normin tulkinnalle. Joustavista normeista ks. Määttä 2005. 218 Häkkänen 2016, s. 258. Jääskeläinen ja Syrjänen (2014, s. 604) ovat todenneet, ettei tällainen vaatiminen voi olla mahdollista. 219 Mäkinen 2000, s. 59. On tietysti totta, että maanomistaja voi olla taloudellisesti niin voimakas, että se voi puolestaan käyttää valtaa kuntaan nähden. Ero kuitenkin syntyy siitä, että siinä missä maanomistaja ei voi siirtää omistamaansa maata toiseen kuntaan, kunta voi sen sijaan käytännössä solmia sopimuksen toisen maanomistajan kanssa, koska tyypillisesti kunnalla on useita potentiaalisia sopimuskumppaneita, kun taas maanomistajalla voi tietyn tontin osalta olla vain yksi kunta, jonka kanssa solmia sopimus. 51 osapuolena tehdä sopimisesta yksipuolista sanelua.220 Sitä varten kunnalla on käytettävissään kehittämiskorvauksia koskeva sääntely. Lisäksi maanomistajan oikeusturvan kannalta ongelmaksi muodostuu se, ettei kunnan passiivi- suudesta synny valituskelpoista päätöstä.221 Kaavoittamatta jättäminen ei ole hallintopäätös, jo- hon voisi hakea muutosta. Tosin maanomistaja voi tehdä aloitteen kaavoituksesta ja aloitteen hylkäämisen tapauksessa turvautua muutoksenhakuun, mutta tällaisella menettelyllä tuskin on käytännössä menestymisen mahdollisuuksia.222 Ongelma kytkeytyy jälleen siihen, tuleeko kun- nan ryhtyä kaavoitukseen kaavoitusvelvollisuutensa nojalla. MRL 51 §:ää täydentää MRL 60.1 §, joka velvoittaa kunnan seuraamaan kaavojen ajanmukai- suutta. Säännöksessä kunta velvoitetaan myös ryhtymään toimenpiteisiin, mikäli asemakaava on vanhentunut. Saman pykälän 2 momentissa on tarkennettu tätä velvollisuutta siten, että kaa- van tarkistaminen on suoritettava tiettyjen määräaikojen kuluttua kaavan voimaan tulosta las- kien. Kun tätä kunnan velvollisuutta tarkastellaan kaavoitusvelvollisuuden käsitteen näkökul- masta, ei voida lähteä sellaisesta oletuksesta, että kunnalla olisi täysin vapaa harkintamarginaali kaavan ajanmukaisuuden toteamisessa. Kuitenkin merkittävä rajoitus tämän ajanmukaisuusar- vioinnin velvoittavuuden kannalta on, että kunnan päätöstä, jolla asemakaava on todettu ajan- mukaiseksi, koskee MRL 60.2 §:n viimeisen virkkeen mukaan valituskielto.223 Ratkaisu on lain esitöissä perusteltu vain sillä, että arviointi asemakaavan ajanmukaisuudesta kuuluu ”kunnan harkittavaksi”.224 MRL 60 § onkin ymmärrettävissä lähinnä menettelysäännöksenä, jolla ei ole kuntaa aineellisesti velvoittavaa merkitystä. Kunhan kunta on asianmukaisesti arvioinut asema- kaavan ajanmukaisuuden, ei sen ratkaisua voida haastaa tämän säännöksen perusteella. Kunta voi siis passiivisuudellaan halutessaan painostaa maanomistajan hyväksymään sopimus- ehdot, jotka kunta haluaa voimaan. Tämä on ongelmallista, koska MRL:n järjestelmässä sopi- mukseen pääsemisen vaihtoehdon ei pitäisi olla kaavoittamatta jättäminen vaan kehittämiskor- vauksen määrääminen, ainakin silloin, jos voidaan katsoa kunnalle syntyneen velvollisuuden kaavoittamiseen MRL 51 §:n nojalla. Kysymys kuitenkin viime kädessä palautuu siihen, 220 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 603. 221 Häkkänen 2016, s. 335. 222 Kaisto – Hakkola 2010, s. 8. Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 374. 223 Ks. myös Syrjänen 1999, s. 127. 224 HE 101/1998 vp, s. 82. 52 toteutetaanko kunnan kehityksen edellyttämää kaavoitusta vai tämän kynnyksen alle jäävää yk- sityisen edun vaatimaa kaavaa. 4.2.2 Kaavoitusvelvollisuuden laiminlyönti MRL:iin on otettu säännös sellaisia tilanteita varten, joissa kunta ei täytä kaavoitusvelvollisuut- taan. MRL 177 §:n nojalla asianomainen ministeriö (nykyisellään ympäristöministeriö) voi määrätä kunnan kaavoittamaan määräajassa. Tämä säännös edelleen korostaa sitä, ettei 51 §:n asettama velvollisuus liiku pelkän periaatteen tasolla, vaan sillä on konkreettista oikeudellista merkitystä.225 Syrjänen tosin on todennut ministeriön ohjauksen mahdollistavan säännöksen olevan kuollut kirjain.226 Sittemmin hän on tyytynyt huomauttamaan, että sitä on käytetty RakL:n aikaan lähinnä rakennussuojelullisiin tarkoituksiin.227 Hovila on muotoillut asian hiu- kan miedommin kutsuen suhtautumista pakkokeinoihin kunnan kaavoitusmonopolin alueella ”pidättyväksi”.228 Hiukan erilaisista muotoiluista huolimatta kirjallisuudessa ollaan käytän- nössä yksimielisiä siinä, ettei kuntaa tosiasiassa pakoteta kaavoitukseen kunnan kehityksen tai maankäytön ohjauksen tarpeen perusteella. Se, että käytännössä näitä maanomistajan oikeus- turvakeinoja ei sovelleta, ei kuitenkaan tarkoita, että ne olisivat vailla merkitystä. Päinvastoin niiden olemassaolo osana MRL:ia on vahva osoitus siitä, että systemaattiselta kannalta kunnan kaavoitusvelvollisuus on osa oikeusjärjestystämme siitä huolimatta, että kunnan harkintavalta on käytännössä ja periaatteessakin suuri. Forss pitää tilannetta kestämättömänä siltä kannalta, että kun käytännössä kaavoitusvelvolli- suutta ei voida pakottaa käyttämään, vaikka siihen on laissa säännökset, kunta voi kuitenkin toiselta puolen vedota kaavoitusautonomiaansa sopimussuhteessa.229 Kunta voi siis tavallaan poimia rusinat pullasta voidessaan vedota julkisoikeudelliseen tehtäväänsä siinä, ettei sen ole mahdollista sitoutua tietynsisältöiseen kaavaan, mutta samalla sitä ei käytännössä voida vel- voittaa kaavoittamiseen silloinkaan, kun sille olisi lainmukaiset perusteet. 225 Syrjänen 2005, s. 33, 186. 226 Syrjänen 1999, s. 205. Syrjänen on kirjoittanut ennen MRL:n voimaantuloa, mutta RakL:n 143 §:ssä oli saman- sisältöinen säännös, joten MRL 177 §:ssä olevan säännöksen historia on itse lakia vanhempi. Tosin ennen MRL:ia maankäytön suunnittelu tapahtui hyvin erilaisessa oikeudellisessa kontekstissa – esimerkiksi kaavojen alistusvel- vollisuus teki järjestelmästä huomattavan erilaisen. 227 Jääskeläinen – Syrjänen 2014, s. 600. 228 Hovila 2016, s. 103. 229 Forss 2013, s. 265. 53 MRL 59 §:n mukaan, jos asemakaava tai kaavan muutos on pääasiassa yksityisen edun vaatima ja laadittu maanomistajan tai -haltijan aloitteesta, kunnalla on oikeus periä tältä kaavan laatimi- sesta ja käsittelystä aiheutuneet kustannukset. Säännöksen tarkoituksena on antaa kunnalle mahdollisuus periä kustannukset silloin, kun hanke ei perustu kunnan yleiseen kehitykseen ja siitä nousevaan tarpeeseen.230 Koska lakiin on otettu säännös, joka on tarkoitettu käytettäväksi juuri niissä tilanteissa, joissa kunnalla ei ole yleiseen kehitykseen perustuvaa intressiä kaavoi- tukseen, pitää johdonmukaisuuden vuoksi voida lähteä siitä, että MRL 12 a luvun kustannusten korvaamista koskeva sääntely ei syrjäytä mahdollista 51 §:n nojalla syntyvää kunnan velvolli- suutta. Kaavoituksen tarpeen toteaminen on arviointia, joka ei riipu mitenkään siitä, miten kun- nalle kaavoituksesta ja yhdyskuntarakentamisesta syntyvät kustannukset katetaan. Mikään ei sinänsä estä sekä 59 §:n että 12 a luvun säännösten samanaikaista soveltumista yksittäisessä hankkeessa,231 mutta 59 § näyttää lain kokonaisuuden kannalta tukevan näkemystä, että silloin kun kunnalla on suoraan 51 §:ään perustuva kaavoitusvelvollisuus, ei maankäytöstä sopimisen onnistumisen pitäisi ratkaista kaavoituksen aloittamista. Useimmiten käytännön toiminnassa kunnalla ei niinkään katsota olevan kaavoitusvelvolli- suutta, vaan päinvastoin kaavoitusmonopoliin perustuva yksinoikeus sen harkitsemiseen, missä kaavoitusta tarvitaan. Monopolin olemassaoloa on perusteltu sekä kunnan yksinomaisella kaa- voitustoimivallalla että kunnallisella itsehallinnolla. Hovila on kuitenkin katsonut, ettei kaavoi- tusmonopoli kuulu kunnallisen itsehallinnon ydinalueeseen, ja sellaisena se voi syrjäytyä tär- keämmän oikeushyvän tieltä.232 Kaavoitusmonopoli on ymmärretty siinä määrin vakiintuneeksi kunnan ”oikeudeksi”, että käsitteestä on jopa suoraan tehty päätelmiä oikeusjärjestyksemme sisällöstä.233 Esimerkiksi ratkaisussa KHO 2015:95 korkein hallinto-oikeus, viitattuaan sinänsä kuntaa velvoittavaan kaavoitusvelvollisuuteen, totesi, että: Kunnalla on kaavoitusmonopolinsa mukaisesti ja osana maapolitiikkaansa oikeus laatia halua- mansa sisältöisiä kaavoja edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää siitä, mille alu- eille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan. (kursiivi lisätty) 230 HE 101/1998 vp, s. 81. Ks. myös Hovila 2009, s. 149. 231 Maankäyttösopimuksen tulkinnassa saattaa ongelmaksi muodostuakin se, onko kunta luopunut 59 §:n mukai- sesta oikeudestaan periä kaavoituskustannukset maanomistajalta. Ks. Kaisto – Hakkola 2010, s. 15. 232 Hovila 2016, s. 108. Hovilan artikkeli tosin käsittelee kaavoitusmonopolin kaventamisen edellytyksiä lainsää- dännöllä, ei niinkään nykyisen lain tulkintaa. 233 Häkkänen 2016, s. 339–340. 54 KHO käytännössä siis johtaa oikeudellisen ratkaisun perustelut osittain kaavoitusmonopolin käsitteestä. Häkkänen on ankarasti arvostellut tällaista ajattelutapaa huomauttaen, ettei käsit- teistä päättely voi ratkaista oikeudellista kysymystä, vaan huomio pitää kiinnittää aineellisen oikeuden säännöksiin. Käsitteet abstrahoidaan lainsäädännöstä, eikä toisinpäin; oikeuden sisäl- töä ei voi päätellä käsitteistä. Hän huomauttaa, että kunnalla kyllä on toimivalta saattaa asema- kaavat voimaan alueellaan, mutta kaavoitusvelvollisuuden osoittava tosiseikasto havaitaan olo- suhteiden oikeudellisella arvioinnilla eikä kunnan käyttäytymisestä.234 Tässä luvussa käsitellyn kaavoitusvelvollisuuden kannalta ongelmallisena voidaan ratkaisussa pitää lisäksi kunnan pe- rustelua, ettei se tavoitellut taajaman kehittämistä enää valittajien maiden suunnassa.235 Kaa- voitusvelvollisuuden näkökulmasta kunta ei voi ohittaa joidenkin maanomistajien kaavoitus- tarvetta ilman maankäytöllistä perustetta. KHO katsoi ratkaisussa, että kaupunki ei ollut toimi- nut yhdenvertaisuuden periaatteen vastaisesti ja että hyväksytty kaava oli MRL 54 §:n mukai- nen. KHO myös erikseen viittasi MRL 51 §:stä ”ilmenevään tarkoitukseen turvata kunnan pää- täntävalta asemakaavoituksessa”, joten kunnan harkintavalta oli keskeisellä sijalla KHO:n har- kinnassa. Voidaan siis osoittaa MRL:n kokonaisuuden asettavan tiettyjä systemaattisia vaatimuksia kaa- voitukselle: Jos kunnan alueella on maata, jonka kaavoittamiseen kunnalla on velvollisuus 51 §:n nojalla, kunta ei voi jättää kaavoitusta tekemättä vain siksi, ettei maanomistaja suostu kun- nan vaatimiin sopimusehtoihin. Sen sijaan sen tulisi määrätä maanomistajalle julkisoikeudelli- nen maksu eli kehittämiskorvaus sille syntyvien kustannusten kattamiseksi. Yhteenvetona voi- daan todeta, että laissa säädetty kaavoitusvelvollisuus rajoittaa kunnan mahdollisuutta käyttää maankäyttösopimusta vapaasti niin kuin se haluaa, joskin on epävarmaa, kuinka suuri tämä rajoitus käytännössä on, koska kunnan oikeutta päättää maankäytöstä parhaaksi katsomallaan tavalla pidetään hyvin laajana. 4.3 Uuden maan kaavoittaminen, täydennyskaavoittaminen ja aloitteentekijä Kuten edellä todettiin, kunnissa vain harvoin solmitaan maankäyttösopimuksia maanomistajan maan ensimmäisestä kaavoittamisesta.236 Ympäristöministeriön vuonna 2014 julkaisemassa selvityksessä tätä yleistä käytäntöä perustellaan sillä, että ”[e]nsi kertaa kaavoitettavilla alueilla 234 Häkkänen 2016, s. 159–160. 235 Ks. myös Wähä 2016, s. 4. 236 Tätä on perusteltu mm. sillä, että kokemukset ns. perustajaurakoinnista ovat olleet aiemmin huonoja. Ks. Eero- lainen 1990, s. 6. 55 maankäyttösopimus ei yleensä ole kuntatalouden ja asemakaavan toteuttamisen kannalta edul- linen.”237 Tavallisempaa on, että kunta hankkii raakamaan omistukseensa, kaavoittaa sen ja luovuttaa myöhemmin eteenpäin. Tässä tilanteessa saatetaan maankäyttösopimuksen kaltaisia ehtoja ottaa esimerkiksi kiinteistönkaupassa huomioon. Kun kunnan kehitys edellyttää koko- naan uusien alueiden kaavoittamista, on melko helppo huomata, että kunnalle syntyy MRL 51 §:n mukainen kaavoitusvelvollisuus. Miten toisaalta pitäisi tarkastella täydennyskaavoittamista, jossa jo rakennetulle alueelle kaa- voitetaan lisää rakennusoikeutta, ja maapohja on yksityisen omistuksessa? Suurten alueraken- tamishankkeiden suhteellisen painoarvon vähettyä on täydennysrakentaminen ollut aiempaa tärkeämpää, jolloin maankäyttösopimusten merkitys on kasvanut jo viime vuosisadan lopulta alkaen.238 Täydennysrakentamisessa yhdyskuntatekniikasta johtuvat kustannukset ovat toden- näköisesti melko pieniä, mutta koska kaavoitetaan tyypillisesti jo tiiviisti rakennettua aluetta, jossa maan arvo on korkea, yksityisen saama hyöty saattaa hyvinkin olla suhteellisen merkit- tävä.239 MRL 91 e §:ssä on säädetty näitä tilanteita silmällä pitäen, että jos yhdyskuntarakenta- minen on merkittävältä osin jo toteutettu, kehittämiskorvaus voidaan määrätä vain maanomis- tajalle, jonka saama hyöty on erityisen merkittävä. Täydennysrakentaminen on tästä syystä eri- tyisen olennainen konteksti arvioitaessa 3 luvussa käsiteltyä sopimuskorvauksen tasoa ja sen rajoja. Jos kunnalle syntyvät kustannukset ovat vähäisiä ja korvauksen tulisi olla lainsäädännön kokonaisuus huomioiden korvausta kustannuksista, saattaa käytännön sopimustoiminnassa ero lainmukaisen ja todellisen sopimuskorvauksen välillä olla huomattava. Jotta voidaan tarkastella maankäyttösopimusten käyttömahdollisuuksia täydennysrakentami- sessa, voidaan jakaa mahdolliset tilanteet niihin, joissa kunta katsoo kaavoittamisen tarpeel- liseksi ja on aloitteellinen ja niihin, joissa maanomistaja hakee kaavamuutosta hyödyntääkseen tyhjän maa-alueen arvonnousupotentiaalia. Majamaa on kuvannut jaottelussa olevan kysymys asian vireilletulosta. Joko kunta etsii sopivan kumppanin hankkeelleen tai sitten aloitteen teke- vällä maanomistajalla on tarve, jonka tyydyttämiseen kunta voi osallistua kaavoittamalla tämän maata.240 Kysymyksellä on kuitenkin toinenkin ulottuvuus: jos kunnalle syntyy MRL 51 §:n 237 Suomen ympäristö 2014, s. 157. 238 Eerolainen 1990, s. 59; Takalo-Eskola 2005, s. 24. 239 Näissä tapauksissa sopimuskäytäntönä on useissa kunnissa nimenomaan kannustaa täydennysrakentamiseen, ja sopimuskorvaukset ovat tällöin johdonmukaisesti pienempiä kuin ne olisivat uuden maan kaavoituksessa. Häk- känen 2020, s. 39–40. 240 Majamaa 1999, s. 197. 56 mukainen velvollisuus, kaavan laatimisen ei pitäisi edellyttää maanomistajan aktiivisuutta tai myöskään kunnan ehdottamien maankäyttösopimuksen ehtojen hyväksymistä. Kun tarkastellaan MRL 51 §:n merkitystä kuntaa velvoittavana säännöksenä, on perusteltua antaa merkitystä kunnan aloitteellisuudelle.241 Jos nimittäin kunta lähestyy maanomistajaa tar- koituksin, että maanomistajan maan kaavoittaminen olisi sen intressissä, tämä on katsottavaksi indisioksi siitä, että kunta itse katsoo kunnan kehityksen edellyttävän alueen kaavoitusta. Jos 51 §:n kaavoitusvelvollisuuden kynnys ylittyy, kunta ei voisi asettaa kaavan edellytykseksi sitä, että maanomistaja suostuu sen vaatimiin sopimusehtoihin. Muutenhan se asettaisi julkisen val- lan käytön edellytykseksi maksun saamisen, mitä ei voida pitää lainmukaisena. Kunnan aloitteellisuudella voi teoriassa katsoa olevan hyvinkin suuri merkitys kaavoitusvel- vollisuuden syntymisen osoittamisessa. Lienee kuitenkin hyvin harvinaista, että kunta ehdot- taisi täydennyskaavoja yksittäisille tonteille esimerkiksi jo tiiviisti rakennetulle kaupungin kes- kusta-alueelle. Dynamiikka on enemmän sellainen, että maanomistajat hakevat kaavamuutosta saadakseen hyödynnettyä maan sijaintiin perustuvaa arvonnousua uuden rakennusoikeuden muodossa.242 Käytännössä uutta maata kaavoitetaan kunnissa niin, että maa hankitaan maanomistajalta kiin- teistönkaupalla tai viime kädessä lunastamalla. Tällöin kyse on kahdesta eri kannusteesta kun- nalle. Ensinnäkin kunnan oman maan kaavoittaminen on menettelyllisesti kevyempää, eikä kunnan tarvitse arvioida, loukkaako se kaavoitusratkaisuillaan mahdollisesti maanomistajien yhdenvertaisuutta.243 Toiseksi myydessään kaavoitetun maan edelleen se voi hinnassa huomi- oida myös kaavaan ja sen toteuttamiseen liittyvät kustannukset,244 ilman että se joutuu tässä- kään hankaliin menettelyllisiin kysymyksiin tai sopimusneuvotteluihin. Onko sillä merkitystä kunnan sopimusvapauden laajuuden kannalta, että maanomistaja on esit- tänyt toiveen maansa kaavoituksesta? Voidaan nähdä perusteltuna, että tällaisessa tilanteessa 241 MRL 12 a luvun mukainen maanomistajan velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta johtuviin kustannuksiin syntyy kuitenkin riippumatta siitä, kumpi osapuoli on asiassa aloitteellinen. HE 167/2002 vp, s. 16. Ks. myös Rintamäki 2000, s. 40. 242 Helsingin kaupunki kertoo erikseen sivuillaan, että aloite tulee yleensä kiinteistön omistajalta. https://www.hel.fi/kanslia/taydennysrakentaminen-fi/tietoa/taydennysrakennusprojektin-kulku/. Kunnilla saattaa kuitenkin olla täydennysrakentamisen suunnitteluun tarkoitettuja ohjelmia laajempien alueiden täydennysrakenta- mistarpeisiin. Suomen ympäristö 2014, s. 137. 243 Yhdenvertaisuusarvioinnissa on silti otettava huomioon, että kunta ei saa suosia myöskään omia maitaan ilman maankäyttöön liittyvää perustetta. Ks. KHO 2015:95, jossa kunnan oli mahdollista kaavoittaa omaa maataan ja jättää yksityinen maa kaavoittamatta, mutta päätöksen piti perustua muuhunkin kuin vain maanomistusoloihin. 244 Forss 2010, s. 83. 57 on vaikeampi esittää väitteitä kunnan kaavoitusvelvollisuutta koskien, kuin silloin kun aloit- teentekijä on kunta itse. Voidaan siis ottaa ainakin lähtökohdaksi se, että ollaan selvemmin so- pimusvapauden piirissä. Tapauksessa KHO 2004:87 hallinto-oikeus ensiasteena totesi nimen- omaisesti, että [e]llei kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve vaadi, kunta ei ole velvollinen laatimaan ase- makaavaa yksityisen maanomistajan maalle tämän tarpeiden vuoksi. Kunta voi kuitenkin laatia alueelle asemakaavan, mutta se voi edellyttää, että asiasta tehdään maankäyttösopimus. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden ratkaisun, muttei enää nimenomaisesti tois- tanut tätä kunnan kehitykseen liittyvää argumenttia. Vaikka lainatussa ratkaisussa lopputulos olikin se, ettei kunnalla niissä olosuhteissa ollut vel- vollisuutta kaavan laatimiseen, ratkaisusta on luettavissa myös, että toisenlaisen tosiseikaston tilanteessa velvollisuus voisi syntyä. Korkein hallinto-oikeus piti nimittäin ratkaisussaan teke- mänsä johtopäätöksen edellytyksenä, että kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve ei vaadi kaavoittamista. KHO siis viittaa ratkaisunsa perusteluissa kunnalla olevaan kaavoitusvelvolli- suuteen, jota ei vain sattunut vallitsemaan kyseisessä tapauksessa. Johtopäätöksenä katson, ettei sillä, onko asiassa aloitteellinen kunta vai maanomistaja, ole sellaisenaan merkitystä sen suh- teen, voidaanko kaavoitusvelvollisuuden katsoa syntyneen. Konkreettisessa tilanteessa sillä voi kuitenkin olla näyttöarvoa ja kunnan voi ymmärtää aloitteellisuutensa perusteella katsoneen, että kaavoitus olisi tarpeen kunnan kehityksen maankäytön ohjaustarpeen kannalta. 4.4 Rakennusoikeuden vähentämisen korvaaminen Kunnan kaavoitusmonopoliin sisältyy luonnollisesti oikeus muuttaa voimassa olevaa kaavaa. Tästä on säädetty nimenomaisesti MRL 204 §:ssä, jonka mukaan kaavan muuttamiseen sovel- letaan samoja säännöksiä kuin ensimmäisen kaavan laadintaan. Jos rakennusoikeuden lisäämi- sen vuoksi maanomistaja voidaan velvoittaa suorittamaan kunnalle maksu, pitääkö vastaavasti maanomistajalle korvata mahdollinen rakennusoikeuden vähentyminen?245 RakL:n esitöissä to- dettiin nimenomaisesti, että korvausta ei tarvitse suorittaa.246 Tämän on nähty seuraavan siitä, ettei kunnalla toisaalta ole oikeutta saada korvausta rakennusoikeuden lisäyksestä. Vastaus 245 Kysymyksen teoretisoinnista ks. Bell 2009. 246 HE 91/1954 vp, s. 6. 58 otsikon kysymykseen247 liittyy siis erottamattomasti siihen, katsotaanko rakennusoikeuden li- säämisen johtavan maanomistajan velvollisuuteen korvata jotakin kunnalle vastineeksi raken- nusoikeuden saamisesta. Jos maanomistajalle myönnetty rakennusoikeus perustuu kaavaan, joka on seurausta maankäyt- tösopimuksen solmimisesta, voidaan kysyä, muodostuuko maanomistajalle perusteltu odotus, ettei kunta asemakaavaa muuttamalla vähennä tai muutoin huononna saatua rakennusoikeutta, ja voiko kunnan toiminta johtaa korvausvelvollisuuteen.248 Kunta voi nimittäin milloin tahansa päättää asemakaavan muuttamisesta, kunhan lainmukaiset edellytykset muutokselle ovat ole- massa.249 Maanomistajaa ei yleensä edes katsota asianosaiseksi, minkä vuoksi häntä ei kuulla kaavamuutosten yhteydessä, vaikka kaavapäätös vaikuttaa suoraan hänen varallisuuteensa.250 Tässä nähdään kunnan kaksoisasema maankäyttösopimuksia solmittaessa: se käyttäytyy aina- kin jossain määrin kuin yksityinen sopimuskumppani ja voi jopa mieltää ”myyvänsä” raken- nusoikeutta. Samalla kunta kuitenkin on toimivaltainen muuttamaan sopimuksen kohdetta il- man neuvotteluvelvollisuutta sopimuskumppanin kanssa. MRL 54.3 § rajoittaa kunnan mahdollisuutta muuttaa kaavaa, sillä muutoksesta ei saa aiheutua maanomistajalle kohtuutonta rajoitusta tai haittaa, joka olisi vältettävissä kaavan tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä. Lähtökohta on, että kunta voi halutessaan muuttaa maanomistajan faktista käyttöoikeutta251, mutta tämä ei vielä tarkoita, etteikö maanomistaja voisi esittää sopi- mukseen perustuvia vaatimuksia kuntaa kohtaan. Vaikka MRL 204 §:ssä säädetään, että kaa- vojen muuttamiseen sovelletaan samoja säännöksiä kuin kaavoja ensi kertaa laadittaessa, pitää kunnan harkintavaltaansa käyttäessään kiinnittää huomiota tosiasiallisiin olosuhteisiin. Sano- tusta säännöksestä ja siitä, että hallinto-oikeudellisesti kunta voi muuttaa kaavaa samoin perus- tein kuin sitä ensimmäistä kertaa hyväksyessään, ei voida päätellä, etteikö kaavaa muutettaessa tulisi huomioida esimerkiksi sopimukset, joita kaavaan liittyen on tehty.252 Solmittu 247 On hyvä huomata, että rakennuslupaa ei voida pääsääntöisesti yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan peruuttaa. Ks. Ekroos 2005, s. 31. Rakennusoikeutta osoittavaa kaavaa ei kuitenkaan nykyisin pidetä hal- lintopäätöksenä, jonka pysyvyyteen maanomistaja voisi luottaa. 248 Kunnan korvaus- tai lunastusvelvollisuus voi kenen tahansa maanomistajien kohdalla perustua MRL 101 §:ään, mutta tässä tarkastelussa keskitytään kuntaan sopimusrelaatiossa olevien maanomistajien mahdollisuuteen saada korvausta sopimuksen vastaisen käyttäytymisen johdosta. 249 Ks. eri tavoista heikentää rakennusoikeuden arvoa Häkkänen 2016, s. 491–495. 250 Kuusiniemi 2005, s. 225. Kuusiniemi kuitenkin katsoo (2005, s. 240), että maanomistajan asema voidaan ko- konaisuutena arvioida vahvaksi. 251 Käsite on lainattu Häkkäseltä (2016, s. 492). 252 Ks. Häkkänen 2016, s. 496. 59 maankäyttösopimus ei siis ole vailla merkitystä, vaikka kunta sinänsä pätevästi muuttaa raken- nusoikeuden määrän toiseksi kuin sopimuksella on sovittu. On jälleen selvää, ettei maankäyttösopimus voi estää kuntaa käyttämästä julkisoikeudellista toimivaltaansa saattaa voimaan haluamansa sisältöisiä kaavoja. Tästä ei voida kuitenkaan pää- tellä sitä, voiko kunta joutua korvausvelvolliseksi sopimuskumppaniin nähden. Mielenkiintoi- nen jännite syntyy siitä, että kun rakennusoikeuden myyminen sinänsä on oikeudessamme kiel- lettyä, juuri tällaisen kaupanteon perusteella olisi helppo argumentoida korvausvastuun synty- vän kunnalle. Jos taas sopimuskorvaus mielletään enemmän julkisoikeudellisen maksun luon- teiseksi, korvausvelvollisuuden perusteleminen vaatii enemmän. Kun kuitenkin tässäkin tutki- muksessa on huomautettu, että vaikka rakennusoikeutta ei saa myydä, sopimuskäytäntö kuiten- kin tosiasiassa on sen luonteista, on perusteltua tarkastella kunnan mahdollista korvausvelvol- lisuutta tilanteessa, jossa se yksipuolisesti päättää heikentää maanomistajan rakennusoikeutta. Rakennusoikeuden heikentämisen korvattavuus on yleisellä tasolla epäselvä ja kansainvälises- tikin oikeustieteessä on ollut haastetta vetää raja korvattavien ja ei-korvattavien arvoa alenta- vien julkisyhteisön toimenpiteiden välillä.253 Eurooppalaisissa valtioissa on merkittäviä eroja sen suhteen, miten laajasti maanomistajille korvataan julkisen vallan toimien vaikutuksia maan arvoon ja vertailussa Suomi on noussut esille maana, jossa oikeustila on keskimääräistä epäsel- vempi.254 Joissain puheenvuoroissa on kuitenkin katsottu mahdolliseksi, että korvausvelvolli- suus voisi syntyä sopimusoikeudellisella perusteella.255 Perustuslakivaliokunta huomautti asi- asta MRL 12 a lukua säädettäessä: Lakiehdotuksessa jää avoimeksi, otetaanko ja miten myöhemmässä kaavanmuutostilanteessa huomioon kerran maksettu sopimusperusteinen korvaus tai kehittämiskorvaus, esimerkiksi muu- toksen merkitessä aiemmin korvatun lisärakennusoikeuden supistamista. Ehdotettu 91 m § koskee pelkästään vielä maksamatta olevan kehittämiskorvauksen jättämistä perimättä. Asia on aiheel- lista täsmentää jatkossa.256 Asiaa pohdittiin edelleen ympäristövaliokunnassa (YmV), joka päätyi kommentoimaan perus- tuslakivaliokunnan huomiota siten, ettei kunnalla ole kaavamuutostilanteessa velvollisuutta korvata jo maksettua kehittämiskorvausta eikä sopimuskorvaustakaan. Perustelu tälle herättää kuitenkin epäilyksiä valiokunnan viitatessa lähinnä siihen, että kehittämiskorvaus on jo 253 Ks. Bell 2009, s. 240. 254 Alterman 2010, s. 76, passim.; Vrt. Renard 2009, s. 220–221. 255 Häkkänen 2020, s. 69–70. 256 PeVL 53/2002 vp, s. 3. 60 toteutettuun kaavaan liittyvä ja ettei muutenkaan laki edellytä korvausta maksettavaksi raken- nusoikeuden supistamisesta.257 Kuten Häkkänen huomauttaa,258 jälkimmäinen näistä on kehä- päätelmä, eikä ensimmäinenkään argumentti ole kovin vakuuttava vastaus siihen, miten pitäisi suhtautua maanomistajan maan arvon vähentämiseen tilanteessa, jossa hän on jo maksanut kun- nalle korvausta käytännössä arvonnousun perusteella. Jos ajatellaan korvauksen olleen kunnalle syntyneiden kustannusten kattamiseksi suoritettu maksu, YmV:n kanta on perustellumpi kuin silloin, jos tosiasiassa maksussa on kyse arvonleikkauksesta.259 Palaamme jälleen siihen ongel- maan, että siinä missä laki näyttää lähtevän kustannusperusteisuudesta, tosiasiallinen toiminta kunnissa viittaa enemmän arvonnousun leikkaamiskäytäntöön. Tässä tilanteessa pitäisi lainsää- däntöä selventää. Jos selventäminen johtaisi arvonnousun leikkausmekanismiin, on nähdäkseni perusteltua jo tällä perusteella, että kunta on korvausvelvollinen vähentäessään maanomistajan rakennusoikeutta – toki tapauskohtainen harkinta on epäilemättä välttämätön. Jos ratkaisuksi puolestaan otetaan kustannusperusteisuus myös maankäyttösopimuksissa, ei voida silti sulkea kokonaan pois mahdollisuutta, että kunta voisi joutua korvausvelvolliseksi sopimusoikeudelli- sella perusteella.260 Taloudellisessa mielessä omistajan kannalta sillä ei juuri ole merkitystä, vähentääkö julkisyh- teisö maaomaisuuden arvoa sääntelyllä vai omaisuuden ottamisella julkisyhteisön omistukseen. Niinpä voidaan ajatella, että jos maan arvoa vähennetään hyvin merkittävästi, toimenpide lä- hestyy lunastustilannetta.261 Suomenkin oikeuden kannalta merkittävä tapaus on Euroopan ih- misoikeustuomioistuimen ratkaisu asiassa Consorts Richet ja Le ber v. Ranska (2010). Siinä EIT katsoi, että kiinteistönkaupan ehtona ollut rakennusoikeus oli tuottanut maanomistajille sellaisia perusteltuja odotuksia maan arvon suhteen, että valtion myöhempi lakimuutos, jolla rakentaminen estyi, johti Ranskan valtion korvausvelvollisuuteen. Tuomion 98. kohdassa tuo- mioistuin totesi, että: Tuomioistuin arvioi, että tämänkaltaisissa olosuhteissa hakijat ovat olleet rakennusoikeuden hal- tijoita kauppojen ehtojen mukaisesti ja että heillä on ollut perusteltu odotus mahdollisuudesta 257 YmVM 22/2002 vp, s. 4. 258 Häkkänen 2016, s. 507. 259 Näin myös Häkkänen 2020, s. 70. 260 Ks. Häkkänen 2016, s. 512. 261 Bell 2009, s. 241. MRL 101 §:n nojalla maanomistaja voi tietyin edellytyksin olla oikeutettu korvaukseen tai maan saamiseen lunastetuksi, mutta säännös ei sovellu rakennusoikeuden vähentämisen tapauksiin. 61 hyödyntää näitä oikeuksia sopimusten olosuhteissa. He ovat siten ”oikeuden” haltijoita [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla.262 Tuomion perusteella rakennusoikeutta olisi katsottava varallisuusarvoisena etuutena, jota omai- suudensuojasäännökset koskevat. Rakennusoikeutta ei siis voisi vähentää yksipuolisesti aina- kaan silloin, jos rakennusoikeuden lisäys perustuu sopimukseen. Korvauksen ehtona on pidettävä sitä, että rakennusoikeuden muutoksella on tosiasiassa vaiku- tusta maan arvoon,263 mutta tässä tutkielmassa oletan, että maankäyttösopimukseen on ryhdytty ylipäänsä maanomistajan puolelta, koska rakennusoikeuden lisäys on kasvattanut maan arvoa, joten luonnollisesti vastakkaisessa tapauksessa maan arvo laskee. Tämän tutkimuksen näkökul- masta kiinnostavampaa on kuitenkin se, miten kunnan korvausvelvollisuutta on arvioitava maankäyttösopimuksen näkökulmasta. Vaikka maankäyttösopimus ei julkisoikeudellisesti sido kuntaa pitämään voimassa tietynsisältöistä kaavaa, on perusteltua katsoa sopimuksen kuitenkin sitovan kuntaa yksityisoikeudellisesti siten, että jos se pienentää sopimuksen perusteella myön- nettyä rakennusoikeutta, ja maanomistaja on sopimuksen perusteella maksanut kunnalle kor- vausta, kunnan tulisi korvata rakennusoikeuden vähenemisestä johtuva maan arvonlasku. 4.5 Kunnan harkintavalta ja kaavoitusvelvollisuus Kunnan liikkumavaraa kaavoituksessa voidaan kuvata harkintavallan käsitteen kautta. Harkin- tavallan käyttö on läheisessä yhteydessä HL 6 §:ssä säädettyyn tarkoitussidonnaisuuden peri- aatteeseen. Kunta ei esimerkiksi saa käyttää kaavoitusvaltaansa siten, että yksityisen maan arvo laskee, jotta kunta voisi hankkia maan edullisesti omistukseensa ja sitten myydä sen korkeam- malla hinnalla. Kunnan oman maan kaavoitusta ei saa myöskään perusteettomasti suosia yksi- tyisen maan kustannuksella.264 Tätä voidaan perustella juuri kaavoituksen tarkoituksella,265 kun kaavoitustarve perustuu kunnan kehitykseen tai maankäytön ohjaustarpeeseen (MRL 51 §). Kaavoitusta ei toisin sanoen saa käyttää esimerkiksi kunnan kiinteistökeinotteluun. Tätä nimen- omaista kieltoa voidaan tosin perustella myös kuntaa koskevalla spekulatiivisen toiminnan kiel- lolla, jonka mukaan ”kunta ei saa ottaa tehtävää hoitaakseen pelkästään taloudellisen voiton 262 “La Cour estime, dans les circonstances de l'espèce, que les requérants étaient titulaires de droits de construire aux termes des actes de vente et qu'ils avaient une espérance légitime de pouvoir exercer ces droits dans les con- ditions contractuelles. Ils sont dès lors titulaires d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1.” Otteen ratkaisusta on suomentanut tutkielman kirjoittaja. 263 Häkkänen 2016, s. 500–501. 264 Näin jo RakL:n aikaan, ks. Hyvönen 1988, s. 620. 265 Konstari 1979, s. 138. 62 tavoittelemiseksi. […] Ensisijaisen toiminnan motiivin on oltava kuntalaisten hyvinvoinnin edistäminen.”266 On huomattava, että kunnan tekemästä ratkaisusta ei vielä voida päätellä, onko kunta toiminut laillisesti harkintavaltaansa käyttäessään. Maankäyttösopimuksen olemassaolosta emme vielä saa selvyyttä siihen, onko sen solmimisessa toimittu asiallisesti. Kysymys on siitä, ovatko rat- kaisun perusteet asialliset ja liittyvätkö ne suoraan tehtyyn ratkaisuun. Sinänsä hyväksyttävää tavoitetta ei voi edistää keinoilla, joilla ei ole yhteyttä itse asiaan.267 Maankäyttösopimusten kohdalla tämä tarkoittaa, ettei kunta voi valita sopimuskumppaneitaan perusteilla, jotka eivät liity maankäyttöön ja käsillä oleviin kaavoitusta koskeviin kysymyksiin. Kunta ei ole velvolli- nen maankäyttösopimuksen solmimiseen, mutta kieltäytymisen pitää perustua asiallisiin syihin, jotka eivät saa olla epäyhdenvertaisia.268 Niinpä kaavoitusvelvollisuutta on arvioitava maan- omistajasta riippumatta. Kaavoitusvelvollisuus rajaa kunnan harkintavaltaa myös tästä näkö- kulmasta. Harkintavallan käyttö liittyy siis läheisesti sääntelyn tarkoitukseen. Maankäytön yhteydessä on kysyttävä, mikä oikeastaan on kaavoitussääntelyn tavoite ja kuka tuon tavoitteen voi määritellä. Forss on esittänyt hallintotuomioistuinten roolin perusteella, että kunnan kaavoittamistehtä- vässä on oikeastaan kyse valtion delegoimasta vallasta. Tällöin myös harkintavallan rajoja kaa- voituksessa tulisi katsoa valtion tavoitteiden näkökulmasta.269 Näin ajatellen pelkästään kunnan omat tavoitteet eivät voisi toimia kestävänä perusteena kaavoituksen oikeudelliselle arvioin- nille, vaan niiden tulisi perustua yleisemmille, valtion asettamille tavoitteille. Oikeastaan näin onkin, koska maankäytön ohjausjärjestelmä on voimakkaan hierarkkinen. Valtioneuvosto päät- tää valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista MRL 3 luvun mukaisesti. MRL 28 §:n mukaan maakuntakaavassa on otettava valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet huomioon, ja yleiskaa- vassa puolestaan on MRL 39 §:n mukaan otettava huomioon maakuntakaava. Maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava on puolestaan MRL 54 §:n mukaan otettava huomioon asema- kaavaa laadittaessa. Vaikka kunnalla on laaja harkintavalta kaavoituksen suhteen, kaavoitusta 266 HE 268/2014 vp, s. 16. Ks. myös Harjula – Prättälä 2015, s. 179. 267 Ks. Konstari 1979, s. 138. Konstari käyttää seuraavaa esimerkkiä: Vaikka kunta saa päättää, kenelle se myy soraa, se ei saa kieltäytyä myymästä soraa tietylle kunnan jäsenelle sillä perusteella, että tuo jäsen on jättänyt maksamatta kunnan määräämiä maksuja. Vrt. kuitenkin ratkaisu KHO 2011:112. 268 Ks. esim. Forss 2011, s. 90. 269 Forss 2011, s. 89. 63 koskeva päätöksenteko on kuitenkin oikeastaan tarkentuvaa maankäytön ohjausta, jonka perus- tana toimivat valtion asettamat tavoitteet. Vaikka tässä luvussa ja koko tutkielmassa esitetään näkökohtia, jotka rajaavat kunnan sopimus- vapautta, kunnan harkintavaltaa voidaan silti käytännössä pitää hyvin laajana.270 Esimerkiksi tapauksessa KHO 2011:11 maanomistajat olivat valittaneet kaupungin kaavoitusratkaisusta, jossa heidän maansa oli jätetty kaavoitettavan alueen ulkopuolelle. Hallinto-oikeus kumosi kau- punginvaltuuston päätöksen, mutta kaupunginhallitus, valitettuaan ratkaisusta, esitti korkeim- malle hallinto-oikeudelle ratkaisunsa perusteeksi selvityksen asuntotuotannon tarpeesta kau- pungissa. Selvityksen perusteella KHO kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja totesi kaavan lainmukaiseksi. Forss on huomauttanut, että ratkaisu näyttäytyy erikoisessa valossa, kun huo- mioidaan että MRL 51 §:n tarkoitus siihen tehdyn muutoksen (1441/2006) jälkeen on ollut asuntotuotannon edistäminen, mutta Järvenpään kaupunginhallituksen selvitys asuntotuotan- non tarpeesta riitti perusteluksi kaavalle, jossa asuntotuotantoa kaavoitettiin vähemmän kuin maanomistajat katsoivat tarpeelliseksi.271 Onko asuntotuotannon mainitsemisella säännöksessä erikseen lopulta itsenäistä merkitystä? Ratkaisusta ilmenee, että KHO on arvioinut kaupungin- hallituksen selvitystä asuntotuotannon tarpeesta ja sinänsä käyttänyt sitä ratkaisuharkinnassaan. Kun otetaan huomioon, että KHO tuli asiassa eri tulokseen kuin asiaa ensimmäisenä asteena käsitellyt hallinto-oikeus,272 on lähdettävä siitä, että asuntotuotannon tarvetta koskevalla selvi- tyksellä on ollut ainakin jokin painoarvo oikeudellisessa arvioinnissa. Siinä missä MRL 51 §:n (204/2015) esitöissä kaavoitusvelvollisuutta kutsutaan ”joustavaksi normiksi”,273 Vihervuori on katsonut kunnallisen kaavoitusmonopolin olevan luonteeltaan sel- laista, ettei siinä ole oikeastaan edes kysymys joustavan normin soveltamisesta, vaan hallinto- tuomioistuimen ratkaistessa kaavoitusasiaa sen on kiinnitettävä huomiota vain harkintavallan rajoihin. Näin edes ilmeisen huonoa kaavaa ei tuomioistuimessa voida kumota, jos se ei ole lainvastainen.274 Kunta saa itsehallintonsa vuoksi tehdä kuinka huonoja ratkaisuja hyvänsä, kunhan se ei päätöksillään riko lakia. Soininen on kutsunut kunnan maankäyttöön liittyvää 270 Ks. Majamaa 2003, s. 601, jossa Majamaa viittaa hallintotuomioistuimissa MRL:n voimaantulon jälkeen syn- tyneeseen linjaan, jossa ne nimenomaisesti alkoivat todeta, että tuomioistuin voi tutkia kaavan vain laillisuuspe- rusteella, kun tarkoituksenmukaisuusharkinta kuuluu kokonaisuudessaan kunnan toimivaltaan. 271 Forss 2011, s. 92–93. 272 Helsingin HaO tosin perusti ratkaisunsa yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaukseen, ei asuntotuotannollisiin te- kijöihin. 273 HE 334/2014 vp, s. 15. 274 Vihervuori 2004, s. 499–500. 64 harkintaa kontekstuaaliseksi intressivertailuksi, koska lain säännökset eivät muodollisesti vel- voita tekemään vertailua, mutta harkinta perustuu käytännössä jonkinlaiseen intressien vertai- luun.275 Kunta tietenkin aina arvioi kaavoitusratkaisuissaan omia etujaan, ympäristöarvoja, maanomistajan näkökulmaa ja luultavasti myös poliittisia kysymyksiä ja ratkaisujen merkitystä kunnan yleiselle kehitykselle. 4.6 Rajoittaako kaavoitusvelvollisuus kunnan sopimusvapautta? Korkein hallinto-oikeus katsoi ratkaisussaan KHO 1995 A 31, ettei julkisen vallan käytön, eli kaavoituksen, edellytykseksi voida asettaa kunnan haluamia sopimusehtoja. Tapauksessa rii- danalainen sopimusehto oli tuomioistuimen mielestä ”laissa säädettyä laajempi maksuvelvolli- suus”. Kunta ei kaavoitusvelvollisuudestaan johtuen siis voi KHO:n mukaan vaatia tietynlaisia sopimusehtoja uhalla, että muuten kaavoitusta ei tapahdu. Tämä lienee tulkittavissa edelleen MRL:n järjestelmässäkin siten, että vaikka kaavoitukseen liittyvistä yksityiskohdista voidaan maanomistajan kanssa sopia, ei julkisen vallan käyttöä saa ”myydä”. Mäkinen on kritisoinut ratkaisua toisaalta siitä, että se on liiankin varovainen linjaavuudessaan.276 Oikeusohje on silti siltä osin selkeä, että kaavoitus ei saa kokonaisuutena olla riippuvaista maankäyttösopimusta koskevista sopimusneuvotteluista. Ongelmaksi muodostuu, jos kunta käytännössä vaatii tietynlaisia korvauksia kaavoituksestaan ja vaatimus häivytetään muodollisesti vapaaehtoiseen sopimukseen. Tällöin julkisen vallan käyttöä tosiasiassa myydään.277 Tällainen kunnan toiminta on ongelmallista hallinto-oikeuden yleisten periaatteiden kannalta, mutta sitä voidaan arvioida myös suoraan maankäyttöä koske- van sääntelyn näkökulmasta. Kunnalla on katsottava MRL:n nojalla olevan velvollisuus kaa- voittaa, kun lain mukaiset edellytykset (kunnan kehitys ja maankäytön ohjaustarve) täyttyvät. Vaikka kaavoitusmonopoliksi kutsutun periaatteen mukaisesti kunnalla on oikeuskäytännössä ja kirjallisuudessa katsottu olevan erittäin vapaa harkintavalta kaavoituksen käynnistämisen ja kaavojen sisällön suhteen, ei harkintavaltaa voi silti käyttää väärin. Kunta ei saa vaatia kaavoi- tusmonopolinsa nojalla haluamiaan sopimusehtoja maanomistajalta, koska kaavoitusmonopo- lin vastinparina on kaavoitusvelvollisuus. Vaikka käytännössä maanomistaja ei voi saada kaa- vaa maalleen vetoamalla kunnan abstraktiin kaavoitusvelvollisuuteen, on tuo velvollisuus 275 Soininen 2012, s. 104. Vaikutusten arvioinnista maankäytössä ks. Juntunen 2018. 276 Mäkinen 2000, s. 171. 277 Mäkinen 2000, s. 190–191. 65 otettava huomioon periaatteellisella tasolla: kunta ei saa käyttää kaavoitusmonopoliaan asiatto- masti sopimusneuvottelujen painostuskeinona. 5 JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä tutkielmassa olen hahmotellut niitä rajoja, joita maankäyttösopimusten solmimiseen liit- tyy. Vaikka MRL 91 b §:n 3 momentin sanamuodon mukaan sopimuksin voidaan sopia kehit- tämiskorvauksia koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista, ei asia ole aivan näin yksinkertainen, ja sopimuksia solmittaessa on huomi- oitava oikeusjärjestyksemme kokonaisuudessaan. Varsinkin kunnan sopimusvapaus on mo- nesta syystä rajattu, vaikka tätä ei ole otettu kaikin osin riittävästi huomioon käytännön sopi- mustoiminnassa. Ensinnäkin kunta on julkinen toimija, jota sitovat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Näistä maankäyttösopimusten kohdalla keskeinen on yhdenvertaisen kohtelun vaatimus, josta on säädetty myös nimenomaisesti MRL 91 a §:ssä. Yhdenvertaisuuden vaatimus estää maan- omistajien erilaisen kohtelun ilman hyväksyttävää syytä. Kunnan on myös huomioitava, että se voi käyttää julkista valtaa vain asiallisiin tarkoituksiin. Siinä missä ennen vuoden 2003 MRL- uudistusta, jossa säädettiin uusi 12 a luku, maankäyttösopimuksia saatettiin pitää pääosin yksi- tyisoikeudellisina, tilanne on selvästi muuttunut. Nykyisin sopimuksia on pidettävä ensisijai- sesti julkisoikeudellisina sopimuksina, joita koskevat riidat tutkitaan hallintotuomioistuimissa. Kuitenkin edelleen sopimuksiin liittyviä riitoja joudutaan jakamaan, koska sopimustekstin ul- kopuolelle jäävät yksityisoikeudelliset vaatimukset tulee käsitellä yleisissä tuomioistuimissa. Tilanne on sekava sopimuspuolten näkökulmasta ja kaipaisi selkeyttämistä lainsäädännössä. Myös maankäyttösopimuksiin näennäisesti liittymätön normisto voi vaikuttaa kunnan sopimus- vapauteen. Kunnan on huomioitava sopimusehtojen laadinnassa esimerkiksi se, ettei se voi so- pimusvapauteen vedoten sopia ehdoista, joissa käytännössä hankitaan urakka maanomistajalta osana sopimuskorvausta, koska tällaiseen urakkaan tulee soveltaa hankintalainsäädäntöä. Tässä tutkielmassa ei ole voitu paneutua syvemmin muihin vastaaviin rajoittaviin säädöksiin, mutta olennaista on huomata, että kunta ei asemansa vuoksi ole yhtä vapaa maankäyttösopimuksia- kaan solmiessaan kuin yksityinen osapuoli. Toiseksi olen perustellut, että MRL 91 b.3 §:n sanamuodosta huolimatta kehittämiskorvauksia koskevat rajoitukset tulee huomioida myös maankäyttösopimuksissa sovittavien 66 sopimuskorvausten kohdalla. Tämä perustuu erityisesti kahteen argumenttiin. Ensimmäiseksi on huomioitava MRL 91 a §:ssä nimenomaisesti säädetty yhdenvertaisuusvaatimus silloin, kun maanomistajat täyttävät velvollisuuttaan osallistua kunnalle syntyneisiin kustannuksiin. Koska sopimus on lain mukaan ensisijainen instrumentti, ei maanomistajalta voida vaatia sen nojalla suurempia korvauksia kuin kehittämiskorvauksena voitaisiin määrätä. Kunnan voidessa mää- rätä kaavoituksesta yksipuolisesti tämä kaksoisrooli mahdollistaa asiattoman painostuskeinon jättää kaavoittamatta, jos kunta ei saa haluamiaan sopimusehtoja. Toisena näkökulmana olen painottanut sitä, että MRL 12 a luvun sääntelyä on tarkasteltava kokonaisuutena. Kehittämis- korvaukset on otettu lakiin alun perin niitä tilanteita varten, joissa sopimukseen maanomistajan kanssa ei päästä. Muutenkin luku on rakennettu sen ajatuksen pohjalle, että siinä säädetyn mu- kaisesti maanomistaja korvaa kunnalle syntyneitä kustannuksia. Luvun systematiikka huomi- oiden ei voi olla asianmukaista, että kunta sopimusvapauden nojalla vaatii maanomistajalta suurempia korvauksia kuin se voisi määrätä kehittämiskorvauksena. Kuitenkin tällainen lähtö- kohta monissa kunnissa on, ja tämä nähtävästi on myös maanomistajien hyväksymä linja, kun käytäntöä ei ole laajasti haastettu. Jos linjasta halutaan pitää kiinni, tulisi lakia muuttaa siten, että maankäyttösopimukset selvemmin irrotetaan kustannusten korvaamisesta. Tällaista muu- tosta tehtäessä maanomistajien oikeusturva pitää huomioida, koska kiinteä omaisuus on siitä erityistä, ettei sitä voi siirtää sellaisen kunnan alueelle, joka tarjoaisi suopeammat ehdot. Maan- käyttösopimustoiminnan ympärille ei voi syntyä kunnolla toimivia kilpailullisia markkinoita, joita on pidettävä todellisen sopimusvapauden olennaisena edellytyksenä. Kolmanneksi olen tarkastellut kysymystä kunnalla olevan kaavoitusvelvollisuuden näkökul- masta. Vaikka velvollisuus on luonteeltaan abstrakti, eikä siihen voida nykykäsityksen mukaan vedota yksittäisessä konkreettisessa tilanteessa, on oikeustilaa silti tulkittava niin, että se sisäl- tää tällaisen velvollisuuden. MRL 51 § sisältää nimenomaisen säännöksen, jonka mukaisen to- siseikaston vallitessa kaavoittamiseen on ryhdyttävä. Lisäksi lainsäädäntöön kuuluu jopa MRL 177 §:n mukainen mekanismi pakottaa kunta kaavoitukseen, jos se ei ryhdy siihen vapaaehtoi- sesti. Vaikka hyvin vakiintuneesti katsotaan kunnalla olevan laaja – ehkä käytännössä jopa täysi – harkintavalta kaavoituksessa, ei kaavoitusvelvollisuutta voida ohittaa systemaattisessa tarkas- telussa. Koska kunnalla on katsottava olevan velvollisuus kaavoittaa tietyissä olosuhteissa, ei kaavoitus voi MRL 51 §:n mukaisissa tilanteissa olla riippuvainen siitä, millaiset sopimusehdot kunta saa neuvoteltua. 51 §:n mukainen kaavoitus tulee huomioida itsenäisenä kunnan velvol- lisuutena, ja maankäyttösopimuksella tulee sopia kaavoituksen ja kaavan toteuttamisen kustan- nuksista. 67 On epäilemättä niin, että parhaaseen lopputulokseen maankäytössä päästään, kun kaavoituk- sesta tosiasiassa sovitaan osapuolten kesken. Ei olisi mielekästä, että kunta kaavoittaisi mie- lensä mukaan ilman, että maanomistajat osallistuvat suunnitteluun. Siksi kaavoitusvelvollisuu- teen ei voida suhtautua tarkkarajaisena käskynä, jota kunnan pitäisi mekaanisesti toteuttaa. Täl- lainen järjestelmä olisi jäykkä ja johtaisi epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin. Tästä huoli- matta on tärkeä erottaa maankäyttösopimusten yhteydessä toisistaan yhtäältä kunnan sinänsä hyvin laaja harkintavalta ja toisaalta kaavoituksen tarkoituksen vastainen optimointi sillä pe- rusteella, kenen maanomistajan kanssa päästään sopimukseen suurimmasta korvauksesta, minkä nykyinen sääntely mahdollistaa. Tässä tutkielmassa olen päätynyt tuloksiin, joiden perusteella maankäyttösopimusten laadinta kunnissa on osittain lainvastaista. Tilanne kuitenkin on pitkälti hyväksytty myös maanomista- jien keskuudessa ja voi hyvin olla, että käytännöllisesti katsoen malli, jolla maankäyttöä suun- nitellaan yhdessä maankäyttösopimuksin ja sopimuskorvauksia solmitaan ilman lain asettamia ehdottomia rajoja, on toimiva ja toivottava. Tällöin lakia tulisi kuitenkin muuttaa selvemmin nykytilan mukaiseksi. On kestämätöntä, jos hiljaisesti hyväksymme tosiasiallisen tilanteen avoimen lainvastaisuuden. Joko kunnissa tapahtuvaa käytännön toimintaa pitäisi muuttaa, tai sitten – mikä voi hyvin olla todennäköisempi ja toimivampi vaihtoehto – tulevassa maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa tulee muuttaa maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä siten, että kunnat voivat hyvillä mielin solmia maanomistajien kanssa haluamiaan sopimuksia. Sil- loinkin erityisen tärkeää on huolehtia maanomistajien omaisuuden suojasta, oikeusturvasta ja heidän välisestään yhdenvertaisuudesta. Maankäyttö vaikuttaa suoraan kaikkien kuntalaisten elämään, koska ympäröivä maailma on ainoa yhteytemme muihin ihmisiin, luontoon ja luonnonvaroihin. Vahva yleinen intressi perus- telee maankäytön laajaa sääntelyä ja julkisyhteisöjen, eli käytännössä kuntien, mahdollisuutta voimakkaastikin ratkoa maankäyttöön liittyviä kysymyksiä ja sovittaa yhteen ristiriitaisia ta- voitteita. Julkisen toiminnan on silti perustuttava lakiin, ei vakiintuneeseen käytäntöön, vaikka se olisi kuinka tarkoituksenmukainen. Siksi on tarpeellista muuttaa joko maankäyttösopimuksia koskevaa tosiasiallista toimintaa tai sitten lain säännöksiä. Se, kumpaan suuntaan kallistutaan, on poliittinen ja arvokysymys, joka ratkaistaan valmistelun jälkeen demokraattisessa järjestyk- sessä lainsäätäjämme eli Suomen eduskunnan kannanotolla.