Tuomas Kuhmonen, Ira Ahokas ja Juho Ruotsalainen HANKINNAT OSANA KUNTIEN ELINVOIMAN JOHTAMISTA TULEVAISUUDEN TUTKIMUSKESKUS Tutu e-julkaisuja 6/2013 2 Tuomas Kuhmonen Tutkimusjohtaja, KTT, MMM tuomas.kuhmonen(a)utu.fi Ira Ahokas Projektipäällikkö, FM ira.ahokas(a)utu.fi Juho Ruotsalainen Projektitutkija, YTM juho.ruotsalainen(a)utu.fi Copyright © 2013 Kuhmonen, Ahokas, Ruotsalainen & Tulevaisuuden tutkimuskeskus, Turun kauppakorkeakoulu, Turun yliopisto ISBN 978-952-249-262-3 ISSN 1797-1322 Tulevaisuuden tutkimuskeskus Turun kauppakorkeakoulu 20014 TURUN YLIOPISTO Käyntiosoite: ElectroCity, Tykistökatu 4 B, 20520 TURKU Korkeavuorenkatu 25 A 2, 00130 HELSINKI Yliopistonkatu 58 D, 33100 TAMPERE Puh. (02) 333 9530 utu.fi/ffrc tutu-info@utu.fi 3 SISÄLLYSLUETTELO ESIPUHE ...................................................................................................................................................... 4 1. TAUSTA JA TAVOITE ........................................................................................................................... 5 2. AINEISTO .............................................................................................................................................. 9 3. TULOKSET .......................................................................................................................................... 12 3.1. Hankintaprosessin luonne ja tavoitteet ..................................................................................... 12 Hankintamenettely ja tarjoukset ............................................................................................... 12 Hankintaprosessin ohjautuminen ja vertailuperusteet .............................................................. 13 3.2. Hankintaprosessin kehittämisen esteet .................................................................................... 17 4. ELINVOIMAJOHTAMINEN JA HANKINNAT ....................................................................................... 22 4.1. Elinvoimajohtaminen ................................................................................................................. 22 4.2. Hankinnat ja elinvoimajohtaminen ............................................................................................ 24 4.3. Tulevaisuus, hankinnat ja elinvoimajohtaminen ....................................................................... 28 5. YHTEENVETO JA SUOSITUKSET ..................................................................................................... 30 LÄHTEET .................................................................................................................................................... 31 LIITTEET ..................................................................................................................................................... 33 4 ESIPUHE Tämä tutkimus kuntien hankinnoista elinvoiman johtamisen välineenä on osa suurempaa Kuntaliiton ”elin- voiman eväät” -hankekokonaisuutta. Elinvoimalla on monta ulottuvuutta: kunnan talous, asukkaat, yritykset ja kuntapalvelut. Tästä syystä myös elinvoiman johtaminen kiinnittyy useisiin kokonaisuuksiin, joissa kunnan tulisi yksin tai yhdessä muiden kanssa kyetä säilyttämään toiminta- ja kilpailukykynsä uudistumalla ja kehitty- mällä. Elinvoiman eväät ovat hajallaan, mutta niitä voi silti organisoida johdettavissa olevaan muotoon. Kuntien ja kuntayhtymien julkiset hankinnat ovat laajuudessaan erittäin merkittävä tekijä sekä kunnan talou- den, asukkaiden, yritysten että kuntapalvelujen näkökulmasta. Paitsi toimintakyvyn säilyttämiseksi ja palveluvel- voitteiden täyttämiseksi, niitä voidaan käyttää nimenomaisesti myös elinvoimajohtamisen välineenä. Käsillä ole- vassa raportissa on jäsennetty tätä mahdollisuutta kuuden pilottikunnan aineiston avulla ja hahmotettu, mitä kun- ta-alan hankintoihin kytkeytyvä elinvoimajohtaminen voisi olla. Hankkeen on rahoittanut Kuntaliitto ja toteuttanut Tulevaisuuden tutkimuskeskus. Kuntaliitossa hanketta on ohjannut kehityspäällikkö Jarkko Huovinen. Tutkimuskeskus kiittää rahoittajaa hyvästä yhteistyöstä ja työn mah- dollistamisesta. Tekijät 5 1. TAUSTA JA TAVOITE Elinvoima-ajattelulla on pitkät perinteet erityisesti alue- ja maaseutupolitiikassa. Yhteiskunnan myötävaikutuk- sella on pyritty turvaamaan toiminnan perusedellytyksiä, kompensoimaan sijaintihaittoja ja tarjoamaan voima- varoja toiminnan uudistamiseen ja kilpailukyvyn parantamiseen. Myös kuntien elinvoimaisuudesta on puhuttu pitkään, mutta huomio on käytännössä kohdentunut lähinnä kuntien talouden kantokykyyn. Kuntaliiton “Elinvoiman eväät – kunta elinvoiman johtajana” -hankekokonaisuudessa on haluttu ottaa tähän kokokonai- suuteen laajempi ja tulevaisuuteen suuntaava näkökulma. Millaisilla malleilla erilaiset kunnat1 voisivat johtaa elinvoimansa kehittymistä? Millaisia muutoksia tämä edellyttää nykyisiin toimintatapoihin ja toiminnan puittei- siin? Hankekokonaisuus on jaettu useisiin osahankkeisiin, jotka koskevat muun muassa elinkeinopolitiikkaa, osuuskuntamuotoista toimintamallia ja kuntien hankintoja. Tässä osahankkeessa selvitetään kuntien hankintojen roolia osana elinvoiman johtamisprosessia. Täl- löin elinvoiman johtaminen toteutuu paitsi kunnan päätöksenteon kautta hierarkkisena johtamisena (esim. han- kintastrategia, hankintapäätös) myös markkinoiden johtamisena ja verkostojohtamisena. Markkinoiden johtami- sessa pohditaan muun muassa sitä, mitä kuntaorganisaation järkevää tuottaa itse ja mitä hankkia muilta (tuotan- tokustannukset vs. hankintahinta) sekä miten kunnan hankinnat vaikuttavat paikalliseen elinkeinoelämään ja markkinoihin (esim. palvelutuotannon säilyminen alueella). Verkostojohtamisessa pohditaan, millaisia kehittä- miskumppanuuksia hankinnat edellyttävät tai mahdollistavat alueen palveluiden turvaamisessa, niiden laadun kehittämisessä (voiko hankintoihin sisällyttää kannustimia tuottajalle) tai niiden käytön ohjaamisessa (voiko jokin toimintamalli tehostaa/järkevöittää palveluiden käyttöä); voiko kunta olla hankintojensa myötä strateginen kehit- täjäkumppani. Tällaisen laajemman näkökulman myötä kunta voi saavuttaa paitsi lyhyen aikavälin taloudellisia hyötyjä myös pidemmän aikavälin elinvoimahyötyjä. Jokainen hankintaprosessi on erilainen. Kuntien tavoitteet ja voimavarat ovat erilaisia. Jollekin kunnalle säästöjen saavuttaminen voi olla kriittisin elinvoimatekijä, jollekin toiselle taas kunnan vetovoimaa tukevan huip- pulaatuisen palvelun hankkiminen (esim. Forma 2008; Martikainen 2009). Osa kunnista toteuttaa hankinnat kun- kin hallintokunnan omana työnä, osalla on keskitetty hankintatoimi ja osa toteutetaan kuntien yhteishankintoina. Lisäksi hankinnan kohde määrittelee hankintaprosessin luonnetta – esimerkiksi kiinteistönhuoltotraktorin han- kinnassa korostuvat tarkat tekniset määrittelyt (teho, koko, varusteet) ja hinta, kun taas esimerkiksi vanhusten asumis- ja hoivapalvelun hankinnassa voivat korostua laatuun liittyvät tekijät, jotka on esitetty hankittavan palve- lun kuvauksessa. Jotta hankintojen roolia voitaisin tarkastella elinvoimajohtamisen välineenä, tätä monimuotoi- suutta on tarpeen tiivistää ja jäsentää harvemmille perusulottuvuuksille (ks. kuvio 1). 1 Raportissa puhutaan kunnista, mutta toiston välttämiseksi tällä tarkoitetaan samalla myös kuntayhtymiä. 6 Kuvio 1. Kuntien hankintojen asemoituminen elinvoimajohtamisen kokonaisuudessa. 7 Hankintojen merkitys kansantaloudessa on suuri. Vuonna 2010 julkiset hankinnat Suomessa olivat lähes viidennes eli 19,6 % bruttokansantuotteesta (bkt), mikä oli hyvin lähellä EU-27:n keskiarvoa (19,7 %; Public Producement Indicators 2011). Suomen kunnissa ja kuntayhtymissä ulkoiset hankinnat muodostivat vuonna 2010 noin 40 % ulkoisista menoista (pl. keskinäiset ostot; Tilastokeskus). Hankinnat ovat siis sekä kansanta- louden että kuntatalouden näkökulmasta merkittävä tekijän hyvinvoinnin tuottamisessa. Samalla hankintojen suuri mittaluokka tarkoittaa sitä, että niissä piilee merkittävä potentiaali kuntien elinvoiman ylläpitämisessä. Hankintoja ohjaa yleisellä tasolla kansallinen hankintalainsäädäntö (laki julkisista hankinnoista 348/2007) ja hankinta-asetus 614/2007), joka perustuu puolestaan EU-lainsäädäntöön (mm. hankintadirektiivi 2004/18/EY). Hankintalainsäädäntö velvoittaa julkisen hankinnan suorittajaa2 noudattamaan laissa ja asetuk- sessa määriteltyjä periaatteita ja menettelytapoja. Hinnaltaan kansallisen kynnysarvon3 ylittävien tavaroiden tai palveluiden ostamisessa noudatettavia periaatteita ovat kilpailun edistäminen markkinoilla, prosessin avoimuus ja julkisuus eli julkinen luotettavuus, prosessin tasapuolisuus eli yritysten syrjimätön kohtelu, taloudellisuus eli pro- sessin kokonaiskustannusten hallinta ja yksittäisten hankintojen hyvä hinta-laatu suhde sekä suhteellisuus eli kaikkien hankintaan liittyvien vaatimusten pitäisi olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen nähden (han- kintalain 2 §). Hankintalaissa määriteltyjä menettelyjä julkisen hankinnan toteuttamisessa ovat avoin menettely, rajoitettu menettely, neuvottelumenettely, suorahankinta, kilpailullinen neuvottelumenettely, puitejärjestely ja suunnittelukilpailu (hankintalain 5 §).4 2 Näitä ovat hankintalain 6 § mukaan valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset; evankelisluterilainen kirkko ja or- todoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset; valtion liikelaitoksista annetun lain (1185/2002) mukai- set liike-laitokset; julkisoikeudelliset laitokset sekä mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan te- kemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta em. tarkoitetulta hankintayksiköltä (esim. yhdistys, joka saa tiettyyn hankintaan tukea esim. RAY:ltä tai Tekesiltä yli 50 %). 3 Kynnysarvo on tavara- ja palveluhankinnoissa 30.000 euroa, sosiaali- ja terveyspalveluissa 100.000 euroa ja rakennusu- rakoissa 150.000 euroa. 4 Avoimessa menettelyssä kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksen hankintailmoitukseen vastaamalla; tämän lisäksi voidaan lähettää tarjouspyyntöjä soveliaiksi katsotuille toimittajille. Rajoitetussa menettelyssä halukkaat toimittajat voivat pyy- tää saada osallistua hankintailmoituksessa kuvattuun menettelyyn, mutta ainoastaan hankintayksikön valitsemat ehdok- kaat voivat tehdä tarjouksen. Neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista hankintail- moitukseen vastanneiden joukosta valitsemiensa toimittajien kanssa. Suorahankinnassa hankintayksikkö neuvottelee sopi- muksen ehdoista yhden tai useamman toimittajan kanssa ilman hankintailmoituksen julkaisemista. Kilpailullisessa neuvotte- lumenettelyssä julkaistaan ensin hankintailmoitus; tämän jälkeen hankintayksikkö neuvottelee siihen vastanneiden ja menet- telyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perus- teella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa. Puitejärjestely perustuu yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan väliseen sopimukseen, jossa vahvistetaan tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Suunnittelukilpailussa hankitaan esimerkiksi kaavoitukseen, kaupunki- suunnitteluun, arkkitehtuuriin, tekniseen suunnitteluun tai tietojenkäsittelyyn suunnitelma, jonka tuomaristo valitsee kil- pailulla; kilpailussa voidaan antaa palkintoja. 8 Lainsäädännön asettamisssa puitteissa yksittäinen kunta voi voidaan ottaa huomioon useita kuviossa 1 ha- vainnollistettuja näkökohtia kussakin yksittäisessä hankintaprosessissa. Tämän vuoksi kuvion ulottuvuuksia ei tulekaan nähdä huonompi-parempi -jatkumona vaan käsitteellisenä viitekehyksenä, jonka avulla kunnan hankin- tojen suhdetta elinvoimajohtamiseen voidaan analysoida ja kehittää. Yksittäisessä hankintaprosessissa voidaan ottaa huomioon eri kohdissa ulottuvuutta olevia tekijöitä, ja yksittäisen kunnan hankintatoimen roolia elinvoiman johtamisessa voidaan arvioida ja vahvistaa pohtimalla sen nykyistä ja tulevaa asemoitumista jatkumolle. Tämä raportti on luonteeltaan esiselvitys. Se perustuu Kuntaliiton “emohankkeen” kuuden pilottikunnan (Alavus, Haukipudas myöh. Oulu, Hämeenlinna, Pertunmaa, Siikalatva, Viitasaari) hankinnoista kerättyyn tie- toon. Kerätty aineisto on kuvattu luvussa 2 ja siihen perustuvat tulokset hankintaprosesseista on esitetty luvussa 3. Luvussa 4 on pohdittu tulosten perusteella pilottikuntien hankintaprosessien yhdistymistä ja asemoitumista suhteessa elinvoimajohtamiseen sekä arvioitu mahdollisuuksia ja menettelytapoja tämän suhteen vahvistamiseksi. Luvussa 5 on esitetty tiivistetyt johtopäätökset ja suositukset. 9 2. AINEISTO Esiselvityksessä haastateltiin Kuntaliiton hankkeen kuutta pilottikuntaa (Alavus, Haukipudas, Hämeenlinna, Pertunmaa, Siikalatva, Viitasaari) joulukuun 2012 ja tammikuun 2013 aikana. Esiselvityksessä selvitettiin haas- tattelujen avulla pilottikuntien ulkoisia hankintoja kolmella eri toimialalla (sivistystoimi, sosiaali- ja terveystoi- min, tekninen ja ympäristötoimi). Haastatteluissa käytiin läpi toimialoittain kolme viimeisintä ulkoista hankin- taa ja niihin liittyviä hankintaprosesseja; haastattelurunko on liitteessä 1. Mikäli kaikki kolme olivat tavarahan- kintoja, korvattiin vanhin niistä viimeisimmällä palveluhankinnalla; tällä pyrittiin varmistamaan se, että mukaan saatiin riittävästi palveluhankintoja. Haastatteluissa käytiin läpi yhteensä 38 ulkoista hankintaa. Näistä hankinnoista 18 oli teknisen ja ympäristö- toimen hankintoja, 9 sosiaali- ja terveystoimen hankintoja ja 11 sivistystoimen hankintoja. Hankinnoista 7 kappa- letta (18 %) oli tavarahankintoja, 25 kappaletta (66 %) palveluhankintoja ja 6 kappaletta (16 %) rakennusurakoi- ta.5 Perustiedot hankinnoista on esitetty taulukossa 1 ja haastatellut henkilöt on esitetty liitteessä 2. 5 Vastaavat osuudet vuonna 2012 HILMA-järjestelmässä ilmoitettujen julkisten kansallisten hankintojen lukumäärien osuudet olivat vastaavasti 31 %, 33 % ja 30 %, minkä lisäksi ilmoitettiin 6 % muita hankintoja (Saariketo 2013). 10 Taulukko 1. Pilottikuntien hankintaprosessien perustiedot. Kunta Toimiala Hankinnan sisältö Hankinnan arvo, € Hankinta- menettely Osa- tar- jouk- sia Tarjous- ten lkm. Tarjous- ten lkm. omasta kunnasta Valintakriteerit ja painotukset 1 2 3 Alavus Sosiaali & terveys Palvelu- hankinta 100 000 € / vuosi Avoin menettely Kyllä 9 9 Autojen lkm. & varustelu Alennuspro- sentti Palvelu- hankinta 7 000 € Suorahan- kinta Ei 1 0 - - Palvelu- hankinta 30 000 € Neuvottelu- menettely Ei 3 0 Toiminnalli- suus (80 %) Käyttökustan- nusten edulli- suus (20 %) Tekninen & ympäris- tö Palvelu- hankinta 40 000 – 50 000 € Avoin menettely Ei 4 0 Hinta (100 %) Rakennus- urakka 1 900 000 € Avoin menettely Kyllä 24 7 Hinta (100 %) Palvelu- hankinta 60 000 € Avoin menettely Kyllä 25 20 Hinta Varustetaso Hauki- pudas /Uusi Oulu Sivistys Rakennus- urakka 12 000 000 € Kilpailulli- nen neuvot- telumentette- ly Ei 3 0 Hinta (60 %) Laatu (40 %) Tekninen & ympäris- tö Palvelu- hankinta 15 000 – 20 000 € Puitejärjeste- ly Ei 1 1 Laatu (70 %) Hinta (30 %) Palvelu- hankinta 220 000 € Kilpailulli- nen neuvot- telumenette- ly Ei 4 (2 kpl haastatte- lujen jäl- keen) 0 Laatu (70 %) Hinta (30 %) Palvelu- hankinta 70 000 € Puitejärjeste- ly Ei 3 1 Laatu (70 %) Hinta (30 %) Hä- meen- linna Sivistys Palvelu- hankinta 1 280 000 € Neuvotte- lumenettely Ei 3 1 Hinta Laatu Palvelu- hankinta 50 000 000 – 60 000 000 € Avoin menettely Ei - - Hinta Työntekijöiden pätevyys Koulutus, kokemus Sosiaali & terveys Palvelu- hankinta 28 000 € Avoin menettely Ei 1 0 Referenssit Toteutussuun- nitelma Kokonaishinta Palvelu- hankinta 2 300 000 € (2 vuotta) Avoin menettely Kyllä 13 2 Hinta (70 %) Toimintakyvyn ylläpitäminen (20 %) Asiakastyyty- väisyys (10 %) Palvelu- hankinta 70 000 000 – 80 000 000 € (4 vuotta) Puite- järjestely Kyllä 17 5 Hinta (70 %) Asiakastyyty- väisyys (15 %) Onnistuminen palvelutuotan- nossa (15 %) Tekninen & ympäris- tö Palvelu- hankinta 15 000 € Avoin menettely Ei 9 0 Hinta (30 %) Projektijohto & henkilöstö (35 %) Sisältö, so- veltuvuus (35 %) Palvelu- hankinta 171 000 € Avoin menettely Ei 7 0 Hinta (40 %) Asiantuntemus (30 %) Resurssit, toimitusaika (30 %) Rakennus- urakka 338 000 € Tarjous- pyyntö 15 urakoitsijalle Ei 3 - Hinta (100 %) 11 Kunta Toimiala Hankinnan sisältö Hankinnan arvo, € Hankinta- menettely Osa- tar- jouk- sia Tarjous- ten lkm. Tarjous- ten lkm. omasta kunnasta Valintakriteerit ja painotukset 1 2 3 Pertun- maa Sivistys Tavara- hankinta 20 000 € Avoin menettely Ei 2 0 Hinta (80 %) Tilausjärjes- telmän toimivuus (15 %) Tilausvar- muus (5 %) Palvelu- hankinta 100 €/päivä (1 vuosi) Avoin menettely Ei 2 1 Hinta Auton kri- teerit Tekninen & ympäristö Rakennus- urakka 176 000 € Avoin menettely Ei 4 2 Hinta (100 %) Palvelu- hankinta 5 600 €/kk (toistaiseksi) Avoin menettely Ei 4 2 Hinta (70 %) Kokemus (20 %) Koulutus (10 %) Palvelu- hankinta 1 400 €/kk Avoin menettely Ei 3 0 Hinta (100 %) Siika- latva Sivistys Palvelu- hankinta 2 000 000 € (3 vuotta) Avoin menettely Kyllä 13 7 Hinta Tarjouskil- pailuehdot Palvelu- hankinta 115 000 € Avoin menettely Kyllä 6 3 Hinta Tarjouskil- pailuehdot Tavara- hankinta 25 000 € Avoin menettely Ei 3 0 Hinta Toimitus- varmuus Tarvikkeet Tekninen & ympäristö Tavara- hankinta 60 000 € Avoin menettely Ei 4 0 Hinta (60 %) Huoltopalve- lut & takuu (30 %) Käyttäjäko- kemukset (10 %) Rakennus- urakka 50 000 € Kohdennet- tiin yrittäjä- joukolle Ei 3 2 Hinta (100 %) Palvelu- hankinta 6 600 € Kohdennet- tiin yrittäjä- joukolle Ei 2 1 Hinta (100 %) Viita- saari Sivistys Palvelu- hankinta n. 20 000 € Neuvottelu- menettely Kyllä 6 6 Hinta (100 %) Palvelu- hankinta 21 205 € Avoin menettely Ei 1 1 - Tavara- hankinta 30 000 € Avoin menettely Ei 4 0 Hinta (60 %) Toiminnalli- suus & tekni- nen laatu (40 %) Sosiaali & terveys Tavara- hankinta 25 000 € Avoin menettely Ei 3 0 Hinta Ominaisuu- det Käyttö- ja huoltokus- tannukset Palvelu- hankinta 2 000 000 € (4 vuotta) Avoin menettely Kyllä 5 0 Hinta (33 %) Toimitusta- kuu (33 %) Henkilöstön laatu & osaa- minen (33 %) Tavara- hankinta 28 000 € Avoin menettely Ei 1 0 Tekniset ominaisuu- det & laatu Huoltovar- muus Tekninen & ympäristö Tavara- & palvelu- hankinta 46 000 € Avoin menettely Ei 4 0 Hinta (60 %) Laatu ja soveltuvuus (30 %) Takuu (10 %) Rakennus- urakka 4 400 000 € Avoin menettely Ei 5 0 Hinta (100 %) Palvelu- hankinta 73 000 €/v. (5 vuotta) Avoin menettely Ei 5 5 Hinta (100 %) 12 3. TULOKSET 3.1. Hankintaprosessin luonne ja tavoitteet Hankintaprosessit olivat varsin vaihtelevia sekä menettelyn, saatujen tarjousten määrän ja alueellisen kohden- tumisen että hankintaa ohjaavien kuvausten ja valintakriteereiden suhteen. Hankintamenettely ja tarjoukset Avoin menettely oli siten selvästi yleisin hankintamenettely pilottikuntien hankinnoissa. Hankinnoista 26 kappa- leessa eli vajaassa 70 prosentissa kaikista hankinnoista oli käytetty hankintamenettelynä avointa menettelyä. Lisäksi kolme hankintaa toteutettiin neuvottelumenettelyllä, kaksi kilpailullisella neuvottelumenettelyllä, kolme puitejärjestelynä ja yksi suorahankintana. Muutamassa tapauksessa tarjouspyynnöt lähetettiin suoraan vali- koiduille yrityksille. Tätä menettelyä perusteltiin sillä, että hankinta alitti julkisten hankintojen kansalliset kyn- nysarvot. Osatarjouksia otettiin vastaan noin neljäsosassa hankinnoista, ja niitä käytettiin kaikilla toimialoilla ja kaikissa kuntaryhmissä. Tarjouksia saatiin keskimäärin kuusi kappaletta. Saatujen tarjousten määrät vaihtelivat yhdestä 25 tarjouk- seen. Oman kunnan yrityksiltä tarjouksia saatiin keskimäärin kaksi kappaletta. Oman kunnan yrityksiltä tulleiden tarjousten määrät vaihtelivat nollasta 20 tarjoukseen; keskimäärin omasta kunnasta saatujen tarjousten osuus oli 29 %. Vajaassa puolessa haastatteluissa läpi käydyissä tarjousprosesseissa tarjouksia ei tullut lainkaan oman kun- nan yrityksiltä. Vastaajat arvioivat tämän johtuvan esimerkiksi siitä, että tarjouspyyntö on liittynyt sellaiseen eri- koisalaan, että palvelun tuottamisen tai teknisen laitteen tarjoamiseen ei ole olemassa paikallisia toimijoita. Han- kinnan arvolla, laadulla (tavara vs. palvelu) tai valintakriteereillä ei ollut yhteyttä siihen, millainen osuus tarjouksis- ta tuli omasta kunnasta (X2 –testi). ”Pieni hanke on avoimena raskas. Jatkossa pyritään puitesopimuksiin vastaavissa.” ”Osatarjoukset hyväksymällä paikallisilla yksiköillä on mahdollisuus osallistua tarjouksen tekoon.” 13 Hankintaprosessin ohjautuminen ja vertailuperusteet Kaikista hankinnoista 28 prosentissa painotettiin vain yhtä valintakriteeriä tai vertailuperustetta. Kaikissa näissä tapauksissa valintakriteerinä oli hinta. Puolet hintaa yksinomaan painottavista hankinnoista koski rakennus- urakoita. Haastateltavat totesivat rakennusurakoissa korostettavan hintaa siitä syystä, että niissä hankinnan rahallinen arvo on keskimäärin hyvin korkea. Toinen puoli yksinomaan hintaa painottavista hankinnoista oli palveluhankintoja. Neljä viidestä hintaa sataprosenttisesti painottavista palveluhankinnoista oli teknisen ja ym- päristötoimialan tekemiä hankintoja ja yksi sivistystoimen hankinta. Hinnan painottamista perusteltiin näissä tapauksissa sillä, että haluttiin varmistaa palveluhankinnan edullisuus sekä pitää kilpailutus yksinkertaisena. Lisäksi itse tarjouspyyntöön oli sisällytetty muita ehtoja, joiden avulla tilaaja asetti laadulle tietyn pohjatason, jonka ylittävistä tarjouksista valittiin edullisin tarjous. Yksikään tavarahankinnoista ei korostanut ainoastaan hintaa, vaan tavarahankinnoissa korostettiin esimerkiksi tuotteen teknisiä lisäominaisuuksia tai hyvää käytettä- vyyttä sekä tavarahankintaan liittyviä liitännäispalveluja kuten tuotetakuuta tai tuotteen huoltopalvelujen laatua. Kaikista hankinnoista 36 prosentissa ilmoitettiin vähintään kaksi valintakriteeriä; hankinnoista 36 prosentissa valintakriteerejä oli ilmoitettu kolme tai enemmän. Tavarahankinnoissa korostuivat erilaiset tekniset lisäominai- suudet, tuotetakuu sekä huoltovarmuus. Palvelutuotteissa korostuivat erilaiset laatuominaisuudet kuten työnteki- jöiden koulutus, kokemus ja muu pätevyys sekä yrityksen aikaisemmat referenssit ja asiakkailta saadut asiakastyy- tyväisyysarviot kyseisestä palveluntarjoajasta. Haastattelujen perusteella sekä palvelu- että tavarahankinnoissa hinnalla on siten edelleen suurin painoarvo. Muut hankintakriteerit liittyivät pääosin laatutekijöihin kuten teknisen tuotteen huoltovarmuuteen tai palvelu- tuotteesta saatuun asiakaspalautteeseen. Sen sijaan hankintojen kerrannaisvaikutuksia tai kehittäjäkumppanuuksia ei hankintakriteerien painotuksissa tuotu tarkasteltavissa hankinnoissa esiin. 14 Vastaajia pyydettiin myös arvioimaan sitä, mitkä tekijät ohjasivat haastattelussa tarkasteltujen hankintojen han- kintakriteerejä ja niiden painoarvoja. Haastateltavien antamien vastausten perusteella kuntien ulkoisia hankintoja ohjaa eniten lainsäädäntö ja hankinnan edullisuuden varmistaminen. Kolmessa kunnassa oli olemassa hankinta- ohjeet, joiden tunnistettiin vaikuttavan hankintakriteereihin. Lisäksi yhdessä kunnassa oli olemassa hankintastra- tegia. Vastaajat arvioivat hankintastrategian olevan kuitenkin niin yleisellä tasolla laadittu, ettei se juurikaan vai- kuttanut kyseessä oleviin hankintoihin. Lautakunnan määrittämät yleiset linjaukset hankinnoista tunnistettiin hankintoja ohjaavaksi tekijäksi yhdessä kunnassa. Muita yksittäisiä mainintoja ohjaavista tekijöistä olivat energia- tehokkuusohjeistus, suunnitteluohjeistus, yleiset kilpailutuskriteerit sekä Innokonseptit -hankkeessa kehitetty Innovatiiviset hankinnat -menettely6. Kaksi vastaajaa ei määritellyt mitään tekijää, joka oh- jaisi erityisesti toimialan hankintoja ja niissä käytettäviä hankintakriteerejä, vaan kriteerit valittiin aina tapauskoh- taisesti. 6 http://www.innokonseptit.fi/ajankohtaista.php. ”Suunnittelutehtävissä laatu korostuu ja urakkatarjouksissa se on toisin päin.” ”Tämmösessä rakennusurakoinnissa suunnitelma-asiakirjat ja laatuvaatimukset on hyvin tarkat … sen jälkeen jää se hinta enää.” ”Nyt ollaan menossa sellaiseen suuntaan, että tarjouspyynnössä ehtona on laatu- kriteerit ja hinta ratkaisee. Silloin se on aika helppoa kun ei tarvitse pisteyt- tää.” ”Jos me onnistutaan hyvin, niin me säästetään huomattavasti rahaa.” ”Halu kehittää kaupungin hankintoja lopputuloksen tilaamiseen eikä panoksen tilaamiseen. Tuoda hankintoihin keskiöön vaikuttavuus, joka halutaan. So- vellettiin vaikuttavuustavoitteita … sanktioita ja kannusteita.” 15 Kukin hankinta asemoitiin siitä saadun tiedon perusteella kuviossa 1 esitetylle jatkumolle. Pilottikuntien han- kinnat ylsivät keskimäärin ”kolmannelle asteelle” (keskiarvo 2,8; kuvio 2). Kaikissa hankinnoissa kiinnitettiin huomiota tekniseen toteutukseen, hankinnan onnistumiseen, tavoitellun tuloksen saavuttamiseen, tulkintaerimie- lisyyksien ja valitusten välttämiseen sekä hintaan. Laatukysymykset oli otettu huomioon joko hankinnan kuvauk- sessa tai valintakriteereissä ja niiden pois jättäminen oli harvinaista yhtä lailla kuin erilaisten hankinnasta aiheutu- vien jatko- ja kerrannaisvaikutusten huomiointikin. Tavara- ja palveluhankintojen välillä ei ollut asemoitumisessa merkittävää eroa. Kuvio 2. Hankintojen keskimääräinen asemoituminen huomioon otettavien tekijöiden suhteen. Ulkoisiin hankintoihin liittyvissä haastatteluissa haastateltavia pyydettiin vielä lopuksi arvioimaan ulkoisten hankintojen laajuutta omalla toimialalla. Ulkoisten hankintojen osuus kokonaisbudjetista vuonna 2011 oli pilotti- kunnissa kaikkein suurin teknisellä ja ympäristötoimialalla, keskimäärin vajaat 50 prosenttia toimialan kokonais- budjetista. Sosiaali- ja terveystoimialalla ulkoisten hankintojen osuus oli keskimäärin vajaat 30 prosenttia toimi- alan kokonaisbudjetista. Sivistystoimialalla ulkoisten hankintojen osuus oli kaikkein pienin, keskimäärin hieman yli 10 prosenttia toimialan kokonaisbudjetista. Lähes kaikki vastaajat arvioivat ulkoisten hankintojen osuuden olevan suunnilleen samansuuruinen kuin muissa elinkeinorakenteeltaan ja kooltaan samankaltaisissa kunnissa. Vastaajia pyydettiin myös arvioimaan hankintakriteerien monipuolistamisen mahdollisuutta. Heidän tuli pohtia, missä määrin omalla hallinnonalalla otetaan nykyisin huomioon esimerkiksi laatukysymyksiä, kehittäjäkumppanuuksia ja hankintojen kerrannaisvaikutuksia. Yli puolet vastaajista arvioi, että laatuasioita pyritään ottamaan huomioon yhä enenevässä määrin, sillä laatuasiat ovat tärkeitä ja he ovat laadusta tilaajana vastuussa. Osa vastaajista kuiten- ”Hankintastrategia on poliittisesti hyväksytty paperi, josta (saa) osviittaa, mistä palveluista kannattaa ryhtyä tekemään ulkoisia hankintoja.” 16 kin tunnisti, että laatuasioita ei oteta nykyisellään riittävästi huomioon, sillä laadun määrittäminen, arvioiminen ja pisteyttäminen on vaikeaa. Osa vastaajista ilmoitti ottavansa laadun huomioon tarjouspyynnössä siten, että tilaaja määrittää laadulle pohjatason. Sen sijaan he eivät ota laatuasioita mukaan varsinaisiin vertailuperusteisiin tai pis- teytykseen. Laadulliset hankintakriteerit korostuivat eniten sosiaali- ja terveystoimialan vastauksissa ja vähiten teknisen ja ympäristötoimialan vastauksissa. Kehittäjäkumppanuuksia arvioitaessa vajaa puolet vastaajista arvioi, että heidän toimialallaan ei oteta lainkaan huomioon kehittäjäkumppanuuksia. Noin puolet vastaajista ilmoitti kehittäjäkumppanuuksia olevan jonkin ver- ran. Tyypillisesti toiminta on tällöin kuitenkin satunnaista, henkilöitynyttä ja niin pienimuotoista, että hankinnan jäädessä alle kynnysarvojen sitä ei tarvinnut kilpailuttaa. Kaksi vastaajaa toi esiin selkeän esimerkin siitä, että ke- hittäjäkumppanuuksia on toteutettu esimerkiksi yksityisten palvelukotien kanssa. Hankintojen kerrannaisvaikutuksia arvioitaessa vajaa puolet vastaajista ilmoitti, ettei heidän toimialallaan oteta huomioon ulkoisten hankintojen kerrannaisvaikutuksia. Osa vastaajista näki, että kerrannaisvaikutusten huomi- oiminen on vaikeaa, mutta tavoitteena on, että paikalliset toimijat voisivat tuottaa mahdollisimman suuren osan kunnan ulkoisista hankinnoista. Erityisesti mikäli kynnysarvoja ei ylitetä, lähetetään tarjoukset paikallisille yrityk- sille. Osa vastaajista sanoi tekevänsä kerrannaisvaikutuksiin liittyen yritysvaikutusten analyysiä, mutta vertailupe- rusteiden pisteytyksessä ei kuitenkaan oteta huomioon esimerkiksi yrityksen paikallisuutta.7 Haastateltavista suu- rimmassa pilottikunnassa eli Hämeenlinnassa oli nähtävissä muutos hankintamenettelyn monipuolistamisen suuntaan. Vastaajien mukaan kunnan ulkoisia hankintoja on Hämeenlinnassa alettu miettiä sekä elinkeinostrate- gisena että innovatiivisuuskysymyksenä. Ulkoiset hankinnat tunnistetaan kunnassa tulevaisuuden haasteeksi ja Hämeenlinnassa ollaankin edistämässä toimia, joilla kyetään tulevaisuudessa toteuttamaan ulkoisia hankintoja seudun elinvoimaisuutta ja elinkeinotoiminnan vahvistumista palvelevalla tavalla. Hämeenlinnassa noudatetaan tilaaja-tuottaja -mallia ja kaupungin organisaatio on mukautettu tähän toimintatapaan (liite 3). 7 Tätä hankintalaki ei sinänsä suoraan sallikaan, koska se olisi syrjivää. Paikallisuus tulee huomioiduksi esimerkiksi tapauk- sissa, joissa otetaan huomioon paikallistuntemus, toimitusaika, vasteaika, henkilökohtaisen palvelun saatavuus, kuljetusten ympäristökuormitus tms. 17 3.2. Hankintaprosessin kehittämisen esteet Hankkeessa toteutetuissa haastatteluissa vastaajia pyydettiinkin tuomaan esiin näkemyksiä siitä, millaisia esteitä haastateltavat näkivät olevan siinä, että hankintakriteereissä painotettaisiin nykyistä enemmän esimerkiksi laa- tua, kehittäjäkumppanuuksia ja kerrannaisvaikutuksia kunnan paikallistalouteen. Suurimpana esteenä hankintakriteereiden strategisemmille painotuksille vastaajat näkivät uudenlaisen, strate- gisempaan kilpailutukseen liittyvän osaamisen puutteen (taulukko 2). Tilaajalta vaatii paljon osaamista, että esimer- kiksi hankintojen laatuun tai hankintoihin liittyviin kehittäjäkumppanuuksiin ja kerrannaisvaikutuksiin osattaisiin määritellä juuri oikeanlaiset kriteerit, vertailuperusteet. Kriteerit tulisi osata myös perustella siten, että tarjoajia kyetään vertailemaan tasapuolisesti, jolloin hankintapäätöksiin liittyvät valitukset olisivat epätodennäköisiä. Epä- tarkkojen kriteerien käyttäminen hankinnoissa lisää valitusten vaaraa. Toiseksi suurimpana tekijänä strategisuutta painottavien hankintakriteerien esteistä olikin pelko markkinaoikeuteen joutumisesta. Näin pelättiin käyvän, mikäli strategisempia painotuksia käytettäisiin hankintakriteereissä. Osa vastaajista näki, että esimerkiksi laatukriteerit eivät ole niin yksinkertaisia, että ne kestäisivät ”lakimieskäsittelyn”. Hankintalain henkeä pidettiin sellaisena, että edes laatukriteerien huomioon ottaminen on nykyaikana vaikeaa. Vielä vaikeampaa on valita sellaisia kehittäjä- kumppanuuksiin ja kerrannaisvaikutuksiin liittyviä kriteerejä, että niistä ei synny uhkaa markkinaoikeuteen jou- tumisesta. Osa vastaajista näki myös poliittisen ilmapiirin muuttuneen sellaiseksi, että hankinnoissa halutaan pai- nottaa valitusten välttämistä sen sijaan, että lähdettäisiin toteuttamaan innovatiivisia hankintoja. ”Me kerromme (paikallisille yrityksille) ennakolta, mitä me tulemme hankkimaan. Pidämme mielessä sen, että hankinnat eivät ole niin iso- ja, että paikalliset eivät pysty siihen.” ”Meillähän on yhteistoimintaa yritysten kanssa jatkuvasti. Se on normaa- lia uudenlaista yhteistoimintaa. Mutta että lähdettäis yhdessä kehit- tämään, niin se on lapsen kengissä.” ”Me voidaan vahvistaa ulkoisten hankintojen osuutta ja sitä kautta vai- kuttaa seudun elinvoimaisuuteen ja … vaikuttaa tähän meidän sekto- rin elinkeinoihin.” 18 Taulukko 2. Haastateltavien tunnistamat teemat strategisempien hankintakriteerien painottamisen esteistä kuntien hankinnoissa toimialoittain. Tunnistetut esteet Mainintoja yhteensä Mainintoja, tekninen ja ympäristötoimi Mainintoja, sosiaali- ja ter- veystoimi Mainintoja, sivistystoimi Kilpailutusosaamisen puute 11 4 4 3 Pelko markkinaoikeuteen joutumisesta 9 5 2 2 Hankintalaissa keskittämi- seen johtavaa dynamiikkaa 6 5 1 Hankintalainsäädännön monimutkaisuus ja rajoittavuus 5 3 2 Kuntien tiukka talous- tilanne 5 2 3 Keskitetyn hankintayksi- kön puuttuminen 2 2 Uusien mallien ja esimerkkien puute 2 1 1 Kilpailun ja tarjonnan puute pienissä kunnissa 1 1 Merkittävänä esteenä strategisemmille painotuksille vastaajat tunnistivat myös hankintalaissa olevan keskittämi- seen johtavan dynamiikan. Haastateltavien mukaan hankintalaki näyttää suosivan suuria palveluntarjoajia. Erityisesti teknisen ja ympäristötoimialan hankinnoista vastaavat haastateltavat tunnistivat nykyisessä hankintalaissa olevan keskittämiseen johtavaa dynamiikkaa. Vaikka kunta haluaisi kehittää kumppanuuksia ja painottaa hankinnoissaan kerrannaisvaikutuksia, nykyinen lainsäädäntö tekee siitä vaikeaa. Esimerkiksi liian tiukoista kriteereistä johtuen ”Este on tietysti se, että voidaan se arviointi tehdä oikein. Ehkä se on oma osaaminen, meillä ei tehdä sitä sillä tavalla keskitetysti.” ”Riskinä on, että tulee valituksia, kun on uudenlaisia tapoja. Silloin pitää meillä olla sitä osaamista.” ”Kumppanuutta yksityisen sektorin kanssa, ei siihen löydy osaamista koko Suomesta. Kuntaliitosta, ei heilläkään ole mitään osaamista sii- hen. Se on aika haasteellista kunnissa pienillä resursseilla pähkäillä tällaista. Jos löytyy huono kumppani, niin se on vähän haasteellista.” ”Poliittinen ilmapiiri on nyt, että tärkeintä on, ettei tehdä virheitä.” 19 paikalliset yritykset eivät kykene vastaamaan hankintapyyntöihin. Varsinkin pienissä kunnissa esteenä on myös yritysten ammattitaidon puute hankintapyyntöihin vastaamisessa. Kansainväliset, isot toimijat hallitsevat kilpailu- tukseen liittyvää kenttää, sillä heillä on resursseja vastata hankintapyyntöihin. Kansainvälisillä yrityksillä on myös laatujärjestelmiä, joiden avulla he kykenevät pieniä paikallisia yrityksiä paremmin todentamaan ennakolta esimer- kiksi palveluiden laadukkuuden. Tämän kaltainen tilanne voi pahimmillaan hävittää paikallisilta markkinoilta pie- niä toimijoita, mistä johtuen kunnan vaihtoehdot vähenevät. Myös hankintalainsäädännön monimutkaisuus ja rajoittavuus nähtiin esteenä uudenlaisille painotuksille. Osa vastaa- jista näki hankintalainsäädännön niin monimutkaisena, että se itsessään toimii esteenä laadun, kehittäjäkump- panuuksien ja kerrannaisvaikutusten painottamiselle. Haastateltavat pitivät hankintalakia monimutkaisena sekä mekaanisena, ja hankintalain nähtiin rajoittavan paljon varsinkin kehittäjäkumppanuuksien hyödyntämistä. Jopa laadun painottaminen nähtiin hankintalain monimutkaisuudesta johtuen vaikeana, mistä syystä monessa mukana olleessa hankinnassa tilaaja määritteli laatuun liittyvät asiat vain palvelunkuvauksessa. Näin tarjouspyynnön avulla tilaaja asettaa laadulle tietyn pohjatason, jonka ylittävistä tarjouksista valitaan edullisin tarjous. Tällaisen kilpailu- tusprosessin avulla vähennetään valitusten riskiä, mutta samalla se rajoittaa esimerkiksi palveluiden kehittämis- mahdollisuuksia ja kehittämiskumppanuuksien syntyä. ”Jos kumppani on Caymansaarilta, niin onko se aluetaloudellisesti paras kumppani? Sanotaan, että älkää ostako veroparatiisiyrityksiltä, mutta mi- ten se sitten estettäis? … Paikallisuus pitää olla perusteltavissa hankinnan luonteen kautta, eli että se on hankinnan näkökulmasta olennainen asia ja puoltais sitä paikallisuutta.” ”Paljon keskittämiseen johtavaa dynamiikkaa. Heti kun paikallinen yritys on riittävän iso, niin se myydään. Me haluttaisiin isoja ja pieniä, sekä paikalli- sia ja ei-paikallisia toimijoita ja kehittäjäkumppanuuksia.” ”Niillä (isot kansainväliset yritykset) on resursseja tehdä laatujärjestelmiä. Mitä enemmän me tehdään laatupohjasta, ni niillä on resursseja tehdä sitä pape- ria. Mutta onko se toimitus laadukasta?” 20 Yhtenä esteenä kuntien hankintojen strategisemmille käytänteille nähtiin olevan myös kuntien tiukka talousti- lanne. Erityisesti sivistystoimessa sekä teknisessä ja ympäristötoimessa kunnan tiukan taloustilanteen nähtiin ole- van esteenä strategisempien hankintakriteerien käytölle. Tiukka taloustilanne korostaa hankinnoissa hinnan mer- kitystä, mikä ohjaa valitsemaan edullisimman tarjouksen. Haastatteluissa tuli esille myös näkemys, jonka mukaan pitkäaikaisissa kehittämiskumppanuuksissa hankintahinta nousee helposti korkeaksi. Hinnalla on suora vaikutus kunnan taloustilanteeseen lyhyellä aikavälillä, mikä voi estää kehittäjäkumppanuuksien käyttöä hankintaprosessis- sa. Lisäksi tiukan taloustilanteen nähtiin itsessään toimivan esteenä strategisempien hankintakriteerien käytölle, sillä sellaisten hankintakriteeristöjen ideointi vaatisi itsessään lisäresursseja hankintoihin. Lisäresurssien puuttues- sa ei ole mahdollista kehittää kriteeristöä strategisempaan suuntaan. Muita yksittäisiä mainintoja strategisempien tai monipuolisempien hankintakriteerien käytön esteistä olivat oman hankintayksikön puute, uusien mallien ja esimerkkien puute sekä kilpailun ja tarjonnan puute pienissä kunnissa. Oman keskitetyn hankintayksikön olemassaolo nähtiin tärkeäksi, jotta strategisempien hankintakriteerien käyttäminen olisi mahdollista. Esimerkiksi kehittäjäkumppanuuksien ja kerrannaisvaikutusten painottaminen hankinnoissa on niin vaativa asia, että erillisillä hankintayksiköillä nähtiin olevan tähän enemmän osaamista ja resursseja. Tämän nähtiin olevan esteenä erityisesti pienissä kunnissa, sillä pienissä kunnissa ei yleensä ole erillistä keskitettyä han- kintayksikköä. ”Hankintalaki on niin mekaaninen että ei aina löydetä keinoa tehdä innovatiivista kehittämistyötä.” ”Me ollaan käytettykin asiantuntijuutta – juridista apua vaikeissa tapa- uksissa.” ”Esteenä on taloudellinen tilanne. Laatu olisi muuten pääpainossa.” ”Keskitetty hankintayksikkö on kilpailujuridiikan tekninen asiantuntija.” 21 Myös uusien mallien ja esimerkkien puute nähtiin esteenä kyselyssä strategisempien hankintakriteerien painot- tamisessa. Osa vastaajista oli sitä mieltä, että vanhakantaiset käsitykset ja toimintamallit ovat suurin este muutok- selle. Tästä syystä pitäisi saada tietoa uusista, innovatiivisista malleista sekä kerätä esimerkkejä siitä, kuinka strate- gisempaa painotusta kyetään käyttämään ilman uhkaa markkinaoikeuteen joutumisesta. Yksittäisenä mainintana strategisemman painotuksen esteistä nousi esiin myös kunnan koko. Pienissä kunnissa esimerkiksi kerrannaisvai- kutusten huomioiminen hankinnoissa on vaikeaa, koska tarjontaa kunnassa on vähän eikä kilpailua juurikaan ole. Vastaajien mielestä on selvää, että kunnat haluavat tehdä läheistä yhteistyötä yksityisen sektorin tuottajien kanssa, ja monipuolisempia hankintakriteerejä tulisi kehittää. Muutostarve on kyllä tiedostettu, mutta siihen ei ole vielä ehditty kunnissa tarttua. Hankintoihin liittyvä kehittäminen nähtiin tulevaisuuden haasteena. Vastaajien mu- kaan kunnissa on halua hakea uusia keinoja ja tehdä hankintoja siten, että se esimerkiksi synnyttää uutta elinkei- notoimintaa. Yhä laajemmin kunnissa halutaan käyttää muitakin hankintaperusteita kuin hintaa. Hankinnan vaikutuksia py- ritään arvioimaan koko ajan entistä laajemmin. Laatu on tärkeä hankintakriteeri ja se pyritään ottamaan jo tällä hetkellä huomioon. Sen sijaan laadun kohdalla kehitettävää olisi edelleen laadun arvioinnissa ja kriteerien määrit- telyssä. Usein laadulle asetetaan vain pohjataso, jonka ylittävistä tarjouksista valitaan halvin. Laadun sisällyttämis- tä vain palvelunkuvaukseen perusteltiin sillä, että laadun pisteyttämistä pidettiin vaikeana. Jotta monipuolisempien hankintakriteerien käytön esteet saataisiin poistettua, tulisi haastateltavien mukaan parantaa kuntien hankintaosaamista. Tämä vaatisi kuitenkin kuntien hankintoihin liittyvien resurssien vahvista- mista. Lisäksi uudenlaisten, innovatiivisten hankintamallien kehittäminen ja tutkimus vahvistaisi hankintojen stra- tegisuutta. Myös kuntien strategisen, ennakoivan elinkeinojohtamisen avulla hankintojen painotusta voitaisiin muuttaa valitusten välttämisestä kohti innovatiivisia hankintoja. Hankintojen vaikuttavuuden arvioinnissa vaiku- tukset tulisi arvioida välitöntä kustannusvaikutusta pidemmällä aikaperspektiivillä. Kuntien tiukka taloustilanne korostaa hankintahinnan ja lyhytjänteisen näkökulman merkitystä jopa liikaa. 22 4. ELINVOIMAJOHTAMINEN JA HANKINNAT Hankintojen ja elinvoimajohtamisen suhteen vahvistaminen vaatii kahteen kysymyksen vastaamista: 1) mitä on kunnan elinvoimajohtaminen ja 2) miten hankinnat voivat palvella sitä. 4.1. Elinvoimajohtaminen Elinvoimajohtaminen on vielä heikosti jäsentynyt toimintatapa, jonka sisällöt ja työkalut ovat kehitysvaiheessa. Jos elinvoimajohtamista yrittää sijoittaa kuntakenttään, se asemoituu yleisen, syrjimättömän palvelutuotannon ja erityisen, kohdennetun elinkeinopolitiikan taustalle kokonaisvaltaiseksi ajattelua ja toimintaa ohjaavaksi viiteke- hykseksi. Elinvoimajohtainen on perusluonteeltaan strategista johtamista. Strategisessa johtamisessa hallitaan organisaation yhteensopivuutta (fit) toimintaympäristön kanssa (esim. Ginsberg & Venkatraman 1985, Miles & Snow 1994, Miller 1992, Venkatraman & Camillus 1984). Strateginen johtaminen on merkittävien valintojen te- kemistä – johonkin sellaiseen evoluutioprosessiin sitoutumista, jossa tavoitellaan tavoitteiden saavuttamisen kan- nalta riittävää yhteensopivuutta organisaation ja sen toimintaympäristön välillä. Tällainen valinta sisältää riskejä ja tuottaa mahdollisesti uponneita kustannuksia.8 Perustavoitteena voi olla toimintamahdollisuuden tai -kyvyn (”säi- lymisen”) turvaaminen; kunnianhimoisempana tavoitteena voi olla tietyn kilpailuedun tunnistaminen, saavutta- minen ja ylläpitäminen (Porter 1980). Yrityksen kilpailuetu voi perustua alhaisiin kustannuksiin tai erilaisuuteen; niihin tähtäävä strategia voi puolestaan perustua joko kustannusjohtajuuteen, erilaistamiseen tai keskittymiseen eli alhaiseen hintaan, erilaiseen tuotteeseen tai tietyn asiakaskunnan erityistarpeiden palvelemiseen (Porter 1985). Kuntien tehtävä peruspalveluiden järjestäjänä estää niitä keskittymästä yritysten tapaan vain johonkin palveluun tai asiakassegmenttiin; verorahoitusperusta ohjaa puolestaan jatkuvaan kustannustehokkuuden pohdintaan. Jos elinvoimajohtamista ajatellaan strategisen johtamisen muotona kunta-alalla, se voisi tarkoittaa kunnan ja toimintaympäristön välisen suhteen ennakoivaa hallintaa. Elinvoimajohtaminen kiinnittyy tulevaisuuteen. Koska toimin- taympäristö muuttuu, toimintamahdollisuuden turvaaminen tai vetovoimaisuuden saavuttaminen vaatii enna- kointia ja uudistumiskykyä. Ennakoinnissa tulisi tunnistaa kunnan sisäisten tekijöiden (esim. tavoitteet, voimava- rat, toimintatavat) ja ulkopuolisen toimintaympäristön (esim. palvelutarpeet/kysyntä, markkinatarjonta, yhteis- työverkostot, rahoitus, lainsäädäntö) välisen suhteen vaihtoehtoisia kehityskulkuja ja niistä avautuvia muutostar- peita tai -mahdollisuuksia. Ilman ennakointia rajaudutaan ”pakkorakoihin”, kapeisiin toimintasiiloihin ja pelkäs- tään operatiiviseen, reaktiiviseen johtamiseen. Esimerkiksi palveluhankintojen ainoa motiivi voi silloin olla lyhyen aikavälin säästö, joka ei palvele pidemmän aikavälin elinvoimatavoitteita. Elinvoimajohtaminen on siten proaktii- vista, tavoitteellista ja ennakoivaa kunnan sisäisten ja ulkoisten tekijöiden yhteensovittamista. Kunta itse on elinvoimaisuuden subjekti ja määrittelee, millaisia tavoitteita sisäisten ja ulkoisten tekijöiden suhteen hallinta sallii tai vaatii (ks. case). Joka tapauksessa se vaatii toimintakykyä, vetovoimaisuutta ja uudistumiskykyä. 8 Uponneet kustannukset ovat aineellisia tai aineettomia uhrauksia, jotka jäävät lopullisiksi menetyksiksi. Tällaisia saattavat olla esimerkiksi pettymyksen tunne tavoitteiden saavuttamattomuudesta, toiminnan keskeytyessä ”käsiin jäävä” kone tai rakennus ilman jälleenmyyntiarvoa tai epäonnistumisessa tahrautunut imago ja alentunut liikearvo. 23 Toimintakyky liittyy kunnan palveluvelvoitteiden täyttämiseen. Vetovoimaisuus liittyy resurssiperustan säilymiseen. Molempia pitkällä aikavälillä määrittelevä uudistumiskyky nojaa organisaation haluun, kykyyn ja mahdollisuuteen tuottaa ja omaksua uudistuksia. Tässä mielessä se on lähellä yrittäjyyttä ja yritteliäisyyttä. Yrittäjyys on toimintona, toimijuutena tai roolina sitoutumista johonkin uutuutta tuottavaan, riskipitoiseen ja epävarmaan tulevaisuuspolkuun (Kirzner 1973, Schumpeter 1934, Shane 2003).9 Tällaisen roolin ottamiseen vaikuttavat yhtä aikaa henkilökohtaiset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät, joten organisaatiotasolla uudistumiskyky ja yritteliäisyyden edistäminen edellyttävät “monikanavaista” toimintatapaa (Kuhmonen 2010). Elinvoimajohtaminen strategisen johtamisen muotona koskee siten kunnan ja sen toimintaympäristön välisen suhteen ennakoivaa hallintaa, jossa tavoitellaan kullekin kunnalle tarpeellista tai mahdollista toimintakykyä, vetovoimaisuutta ja uudistumiskykyä. Elinvoimajohtamisen toteutuspro- sessit voidaan jakaa esimerkiksi hierarkkiseen johtamiseen, markkinoiden johtamiseen ja verkostojohtamiseen (vrt. kuvio 1), ja niitä toteutetaan sekä erityisen että yleisen toimialan puitteissa.10 9 Baldaufin (2010, 25) käsitys elinvoimasta on lähellä tätä: ”Elinvoima kuvaa yhteisönsä kykyä viedä muutosprosesseja läpi, ottaa riskejä”. 10 Erityinen toimiala tarkoittaa kunnan lakisääteisiä palveluvelvoitteita (esim. sosiaali-, terveys-, sivistys- ja yhdyskuntapal- velut). Yleinen toimiala tarkoittaa kunnan itsehallinnon suomaa mahdollisuutta toteuttaa näiden ulkopuolelle jääviä toimia (esim. elinkeinopolitiikka). 24 4.2. Hankinnat ja elinvoimajohtaminen Miten hankinnat sitten kiinnittyvät kunnan elinvoimajohtamiseen? Asetelmaa on jäsennetty kuviossa 4. Yh- teensovitustarpeet ja siten elinvoimajohtamisen tavoitteet ovat erilaisia jokaisessa kunnassa. Yhteensovitus tulisi onnistua tekemään niin, että kunnan toimintakyky, vetovoimaisuus ja uudistumiskyky turvataan. Tehtävä on sel- västi haasteellisempi palveluiden kuin tavaroiden hankinnassa. Elinvoiman johtaminen hankintojen kautta kitey- tyy silloin kahteen ydinkysymykseen: 1) milloin hankinnat voisivat palvella em. kolmea tavoitetta paremmin kuin oma tuotanto (hyödyllisyysanalyysi) ja 2) miten hyödyllisiksi paljastuneet hankinta-aihiot toteutetaan käytännön joh- tamisprosesseina (hierarkia, markkinat, verkostot; toteutussuunnittelu). Case elinvoimaisuus – mitä silloin johdetaan: subjetiivisia näkemyksiä Osana hanketta järjestettiin kuntajohtajapäivillä syksyllä 2013 keskustelu elinvoimajohtamisesta. Pienen maaseutukunnan, maakuntakeskuksen ja metropolikaupungin edustajat esittivät näkemyksiään elinvoiman osatekijöistä. Seuraava kuvio 3 on pelkistys näistä keskusteluista. Pienessä kunnassa elinvoima peilautui kunnan toimintaan vahvasti yksittäisen ihmisen näkökulmana: arkena, turvana, työpaikkana, itsensä to- teuttamisena ja turvallisena elinympäristönä. Toimintakykyiset ihmiset luovat elinvoiman. Maakuntakeskuksessa elinvoiman kehittäminen oli kiinnittynyt vahvasti veturiyrityksiin, yritysverkostoihin ja yritysystävällisyy- teen sekä vetovoimaan. Kilpailukykyiset yritykset luovat elinvoiman. Metropolikaupungissa puolestaan tavoitel- tiin elinvoimaa erityisesti infrastruktuurihankkeiden kautta, koska näiden mahdollistamat ihmisvirrat, vuo- rovaikutusalustat ja liiketoimintaverkostot vahvistivat aluetta. Toimiva perusrakenne luo elinvoiman. Kaikkien alueiden painotuksissa oli toki mukana muitakin aineksia, mutta painopisteissä oli selvä ero. Kaiken takana ovat luonnollisesti ihmiset, mutta elinvoimaisuuden ”käyttöjärjestelmä” oli erilainen. Kuvio 3. Elinvoiman osatekijät kuntakoon mukaan: jäsennys. 25 Kuvio 4. Hankinnat osana kunnan elinvoimajohtamista: jäsennys. Tavanomaisissa tavarahankinnoista (esim. kiinteistönhuoltotraktori) ja yksinkertaisista palveluhankinnoista (esim. lumityöt) kunta-alalla on runsaasti kokemusta; myös hinnan ja laadun arviointi sekä seuranta ja sopimuseh- tojen määrittely on melko suoraviivaista. Selvästi suuremmat haasteet ovat “kehittävissä palveluhankinnoissa”, joissa tulisi pystyä kehittämään toiminnan tehokkuutta ja palvelun sisältöä tai toteutustapaa vähintään keskipitkällä ai- kavälillä. Merkityksensä vuoksi tällaiset palvelut ovat usein elinvoimajohtamisen ydinaluetta. Kehittävissä palve- luhankinnoissa haasteita luo esimerkiksi väestöryhmien erilaisiin palveluntarveprofiileihin vastaaminen enna- koivasti ja koordinoidusti, ”optimoimalla” kaikkien palveluiden kokonaisuutta. Kunnan oman, kuntien yhteisen ja yksityisen palvetuotannon dynaaminen yhteensovittaminen on haaste, ja hankinnoissa laatuun liittyviä vertailu- perusteita voi olla vaikea hahmottaa ja liittää niitä palvelun ajalliseen muuttumiseen.11 Tämä kävi ilmi myös pilot- tikuntien haastatteluissa. Suurin potentiaali hankintojen hyödyntämisessä tällaisissa tapauksissa on kilpailullisella neuvottelumenettelyllä.12 Kehittävissä palveluhankinnoissa tärkein vaihe on varsinaista hankintaprosessia edeltävä vaihe, jossa määritellään oman tuotannon ja palveluhankinnan roolit sekä täsmennetään hankinnan vaikuttavuusta- 11 Yksi mahdollisuus korostaa laatua palveluhankinnoissa on palvelusetelin käyttö. Se siirtää ”kilpailutuksen” asiakkaalle, joka valitsee kunnan hyväksymistä palveluntuottajista haluamansa. Esimerkiksi Jyväskylässä palveluntuottajien määrä on kasvanut 20042012 kolmesta yli 200:aan, asiakastyytyväisyys on hyvä ja kaupunki on saanut säästöjä (Utriainen 2013). 12 Erotuksena tästä neuvottelumenettely on rajattu alle 50.000 euron tavara- ja palveluhankintoihin ja alle 500.000 euron rakennusurakoihin, minkä lisäksi hankintalaissa määriteltyjen erityisperusteiden tulee olla voimassa. 26 voite ja sen seurantatavat. Varsinainen hankintaprosessi on vain tällaisen strategisen suunnitteluprosessin tekninen loppuvaihe. Tämä käy hyvin ilmi esimerkiksi Oulun strategisen hankintatoimen tavoitteissa ja toimintatavoissa (ks. case). Kunnan elinvoimajohtamista palvelevaa hankintatoimea voidaankin luonnehtia kolmella ominaispiirteellä: 1) hankintojen pohjana on ennakoitu tarve ja pitkäjänteinen strateginen suunnittelu, 2) osana hankintojen suunnitte- lua selvitetään oman tuotannon asema (kilpailukyky, tarve ja mahdollisuus) ja 3) hankintaprosessissa tähdätään kus- Case Oulun strateginen hankintatoimi (lähde: Manninen 2013) Oulun kaupunki käyttää hankintoihin puolet budjetistaan eli noin 500 milj. euroa vuodessa. Toimittajia on noin 7.000 ja keskitettyjä sopimustoimittajia noin 150. Kaupungin hankintapoliittisessa ohjelmassa (2011) pai- notetaan ennakoivaa toimintamallia, kokonaisvaltaista näkemystä ja vaikuttavuutta, jossa korostuvat han- kintojen strateginen suunnittelu ja sopimusten elinkaarihallinta. Organisaation eri yksiköt on roolitettu hankintojen osalta niin, että palvelualueet ja liikelaitokset hoitavat ydintoimintaansa liittyvän kilpailuttami- sen ja päätöksenteon. Erityisellä strategisen hankintatoimen ryhmällä on kolme päätehtävää (kuvio 5). Ensin- näkin, sillä on elinvoimaan liittyviä hierarkkisen johtamisen (palveluiden järjestämisohjelman linjausten valmistelu, monituottajamallin kehittäminen), markkinoiden johtamisen (markkina-analyysit, markkinoi- den kehittäminen) ja verkostojohtamisen tehtäviä (verkostojen rakentaminen ja yhteistyö). Toiseksi, se vastaa innovatiivisista hankintamenettelyistä (osaamisen ja prosessien tuki, pilotoinnit ja kestävä kehitys eli vastuulliset hankinnat). Oulu 2020 –strategiassa innovatiivisten hankintojen osuudeksi on asetettu 20 % hankinnoista. Näillä menettelyillä pyritään myös suunnitelmallisesti tukemaan käynnistyvien yritysten pää- syä markkinoille ja lisäämään hankintojen paikallista vaikuttavuutta. Kolmanneksi, strategisten hankinto- jen ryhmän tehtävänä on toimintamallien ja osaamisen kehittäminen (hankintojen suunnittelu ja seuranta, kokonaistaloudellisuuden määrittely, ohjeistus kuten hankintakäsikirja sekä mittareiden kehittäminen). Kuvio 5. Oulun hankintatoimen prosessit. 27 tannustehokkuuteen (perushankinnat) tai kannusteet ja seurannan sisältävään vaikuttavuuden hankintaan (kehittävät palveluhankinnat)13. Kehittävissä palveluhankinnoissa kunnan toimijoiden ei tarvitse keksiä kaikkea itse, vaan mukaan tilannekoh- taiseen ongelmanratkaisuun ja (esikaupalliseen) t&k-prosessiin pyritään saamaan normaalia avointa hankintame- nettelyä laajemmin myös kunnan ulkopuolisten ja paikallisten toimijoiden luovuus ja asiantuntemus. Esimerkiksi Georghioun ym. (2013) tutkimuksessa merkittävimmät hankintojen innovatiivisuutta edistävät tekijät olivat in- novaatiovaatimusten sisällyttäminen tarjouspyyntöön, vuorovaikutus hankintayksikön kanssa prosessin varhai- sessa vaiheessa, tuloksia ja vaikutuksia sisältävä hankinnan määrittely sekä tulevien tarpeiden tarkka kuvaus. Tä- mänkaltaisen prosessin aikana voi kirkastua paitsi kunnan oman tuotannon ja hankintojen suhde myös tarkoituk- senmukainen tapa hankintakokonaisuuden jakamiseksi pienempiin osiin, millä varmistetaan myös pienempien toimijoiden markkinoillepääsy, niiden potentiaalin hyö- dyntäminen ja markkinoiden toimivuus.14 Markkinoiden tuntemus ja huoltaminen on olennainen osa toimivaa hankintaprosessia (ks. oheinen kommentti). Sekä hierark- kinen johtaminen, markkinoiden johtaminen että verkos- tojohtaminen tuovat siihen mukaan oman panoksensa kuviossa 3 esitetyllä tavalla. Tavanomaisessa avoimessa menettelyssä tarjoajilla ei ole suurta kannustinta panostaa ”tuotekehitystyöhön” ja tarjoajilla on hyvin erilaisia valmiuksia ottaa riskejä (tarjouksen laatimistyö vs. menestymisen todennäköisyys); lisäksi riskinkantokyky ei ole yksiselitteisessä suhteessa luovuuteen, ongelmanratkaisukykyyn tai vaikkapa paikallistuntemukseen ja kykyyn mobilisoida paikallisia verkostoja. Innovatiivisuudella, asiakaslähtöisyydellä ja joustavuudella ei kuitenkaan näytä olevan hintaan verrattuna juurikaan merkitystä esimerkiksi sosiaali- ja tervyspalveluiden hankinnoissa (Lith 2013, 3). Kunta-alan osaamisen ja rohkeuden puutetta tukee myös yrityksiltä saatu näkemys (Lith 2012, 11)15: 13 EU:n hankintadirektiivin uudistus tulee korostamaan ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien painoarvoa hinnan ohella, mikä kannustaa monipuolisten palvelukuvausten ja vertailuperusteiden käyttöön. Suomessa lainsäädäntömuutokset tulle- vat voimaan vuonna 2016. 14 Pienillä ja keskisuurilla yrityksillä on potentiaalia uudenlaisten ratkaisujen kehittämisessä. Tämän vuoksi esimerkiksi Euroopan komissio (2008) on valmistellut käytännesääntöjä, joilla parannetaan näiden yritysten mahdollisuutta saada han- kintasopimuksia. Keinoina ovat muun muassa hankintadirektiivin sallimina keinoina sopimusten jakaminen osiin, mah- dollisuus tehdä tarjouksia ryhmittyminä, mahdollisuus tehdä puitejärjestelyjä, tasapuolisten ehtojen tarjoaminen alihankki- joille, oikeasuhteisten vaatimusten käyttö (esim. resurssit ja pätevyys), kokonaistaloudellisen edullisuuden (laatu, tekniset ansiot, toiminnalliset ominaisuudet, käyttökustannukset/elinkaarikustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeiset palvelut, tekninen tuki jne.) käyttö pelkän hinnan sijasta, aktiivinen tiedotus ja koulutus jne. 15 Samansuuntaisia kokemuksia on runsaasti. Esimerkiksi Kauppakamarin yritysjohtajakyselyssä (2013) noin 2/3 vastaajis- ta oli tyytymättömiä hankintamenettelyjen sujuvuuteen. Varsinais-Suomen yrittäjien kyselyssä (2013) vastaavasti 74 % yrittäjistä oli kokenut vaikeuksia tarjotessaan tuotteitaan tai palveluitaan julkiselle sektorille. Yleisimmät parannusehdotu- kiset koskivat vaatimusten ja byrokratian vähentämistä, pienempiä hankintakokonaisuuksia ja yhtenäisiä toimintamalleja. ”Yritykset eivät tiedä, mitä kaupun- ki tarvitsee (monesti kaupunkikaan ei tiedä) ja kaupunki ei tiedä, mitä yrityksillä on tarjottavanaan.” – Kommentti hankkeen työseminaarissa. 28 Pilottikuntien vastauksissa kävi hyvin ilmi, että hankintaosaamisen puute ja hankintalainsäädännön uhkavai- kutus estävät merkittävästi kuntia toteuttamassa tämäntyyppisiä prosesseja. Kilpailullista neuvottelumenettelyä oli käytetty kahdessa hankinnassa (5 % hankinnoista). Muutos kehittävien ja innovatiivisten palveluhankintojen suuntaan – silloin kun sellaisille on perusteltu tarve ja mahdollisuus – edellyttäisi ainakin kolmea asiaa: 1) elinvoi- majohtamisen viitekehyksen tuntemusta kunnissa, 2) panostamista hankintaosaamiseen ja erityisesti hankintaprosessien suunnitteluun osana elinvoimajohtamisen kokonaisuutta sekä 3) työkalujen ja menettelytapojen kehittämistä sekä tiedottamista näitä koskevista hyvistä käytänteistä. 4.3. Tulevaisuus, hankinnat ja elinvoimajohtaminen Kuntien elinvoimaan vaikuttavat tekijät muuttuvat jatkuvasti. Monet tunnetut kehityskulut (trendit) vaikutta- vat siihen suuntaan, että kuntien toimintatarpeet kasvavat suhteessa kuntien taloudellisiin voimavaroihin (esim. väestön ikääntymisestä aiheutuva huoltosuhteen kasvu, globalisaatiosta aiheutuva julkisen talouden uudelleen- organisoinnin tarve). Tämänkaltaiset kehityskulut ja muutospaineet aiheuttavat haasteen kuntien toiminnan kustannustehokkuuden merkittävästä parantamisesta (kuvio 6). Toisaalta esimerkiksi kestävyyden, vastuullisuuden, yksilöllisyyden sekä terveyden ja hyvinvoinnin painoar- von kasvu yhdessä samanaikaiseen eriarvoistumisen lisääntymiseen, keskittymis- ja hajautumiskehitykseen saa aikaan sen, että kuntien palveluita tulisi tarjota yhä kohdennetummin ja niiden järjestämisessä tulisi ottaa huo- mioon yhä enemmän erilaisia tekijöitä. Erilaistuva palvelutarve ja puitetekijöiden runsaus haastavat kunnan toiminnan vaikuttavuuden. Esimerkiksi näihin kahteen merkittävään haasteeseen vastaaminen edellyttää kunnilta ennakoivaa ja luovaa otetta toiminnan kehittämiseen. Oman tuotannon ja hankintojen yhteensovittaminen riittävän pitkälle tulevaisuu- teen tähtäävällä otteella voi tarjota kaikenlaisille ja –kokoisille kunnille eväitä elinvoimaisuuden turvaamiseen. Toimintakykyisiä, vetovoimaisia ja uudistumiskykyisiä kuntia löytyy kaikista kokoryhmistä ja elinvoimaisuus on- kin kokoneutraali käsite. Elinvoima riippuu ensisijaisesti toimintatavasta ja esimerkiksi pienet kunnat voivat kor- vata kustannustehokkuutta paremmalla vaikuttavuudella (vrt. yritysmaailma, jossa uudistukset alkavat pääsääntöi- ”Yrityskyselyjen mukaan varsinkin kuntien hankintapolitiikka on lyhytnäköistä ja se keskittyy vain lyhytaikaisiin säästöihin. Yritykset suhtautuvat epäilevästi kuntien kustannuslaskennan tasoon, eivätkä ole kaikilta osin tyytyväisiä kuntien yhteistyö- hön palvelumarkkinoiden kehittämisessä. Liian lakilähtöinen ja olemassa olevien ratkaisujen pohjalta tapahtuva kilpailuttaminen tukahduttaa toimittajien innovatii- visuuden. Olemassa olevien ratkaisujen sijasta tulisi painottaa tarpeita ja tavoitteita, joihin luovalla ja palkitsevalla hankintatoiminnalla etsitään uusia ratkaisuja.” 29 sesti pienistä yrityksistä). Hankintojen luova käyttö avaa merkittäviä mahdollisuuksia tulevaisuuden haasteisiin vastaamisessa. Silloin hankintakustannuksen vastinetta on hyvä ajatella vaikutuksena tai tuottona, jolla on monta ulottuvuutta, kuten taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen (esim. Alankomaissa hankintaa ajatellaan investoin- tina, jolla on myös sosiaalinen tuotto mm. työllistämisen kautta; Mielonen 2013, 8). Kuvio 6. Hankinnat, elinvoimajohtaminen ja kuntien tulevaisuuden haasteet: jäsennys. 30 5. YHTEENVETO JA SUOSITUKSET Tässä raportissa on tarkasteltu kuuden pilottikunnan (Alavus, Haukipudas, Hämeenlinna, Pertunmaa, Siikalat- va, Viitasaari) ulkoisia hankintoja, pohdittu hankintojen yhteyttä elinvoimajohtamiseen sekä jäsennetty elin- voimajohtamisen viitekehystä ja sisältöä. Julkiset hankinnat ovat erittäin merkittävä tekijä kansantaloudessa ja kuntien taloudessa: vuonna 2010 noin 20 % bruttokansantuottesta ja 40 % kunta-alan ulkoisista menoista. Hankinnat sisältävät siten vahvan työkalun elinvoimaisuuden johtamisessa ja hyvinvoinnin tuotannossa. Elinvoimajohtaminen on strategista johtamista. Se koskee kunnan ja sen toimintaympäristön välisen suhteen ennakoivaa hallintaa, jossa tavoitellaan kullekin kunnalle tarpeellista tai mahdollista toimintakykyä, vetovoimai- suutta ja uudistumiskykyä. Elinvoimajohtamisen toteutusprosessit voidaan jakaa esimerkiksi hierarkkiseen joh- tamiseen, markkinoiden johtamiseen ja verkostojohtamiseen eli vaikuttamiseen kunnan päätösten, markkinoi- den tuntemuksen, kehittämisen ja hyödyntämisen sekä kumppanuuden kautta. Kunnan koko vaikuttaa merkit- tävästi siihen, mihin asioihin (ihmiset, yritykset, perusrakenne) elinvoima-ajattelu kiinnittyy ja millaisia toimin- tatapoja elinvoimajohtamisessa käytetään. Pohjimmiltaan elinvoima on kokoneutraali käsite, koska sen eri osa- tekijät voivat korvata toisiaan (esim. toiminnan kustannustehokkuus vs. toiminnan vaikuttavuus). Elinvoimajohtamisen näkökulmasta kunnan ulkoiset hankinnat voidaan jakaa kahteen ryhmään. ”Perushan- kinnat” ovat yleensä tavanomaisia tavarahankintoja, jotka ovat joko välttämättömiä (esim. toimistotarvikkeet) tai joilla tavoitellaan hyvin täsmennettävissä olevan hankintakohteen edullista hintaa (esim. kiinteistönhoito- traktori, koululaiskuljetukset). ”Kehittävät palveluhankinnat” mahdollistavat suurempien elinvoimahyötyjen saa- vuttamisen. Niiden toteuttamisprosessi voi selkeyttää kunnan oman tuotannon ja ulkoisten hankintojen raja- pintaa, osallistaa eri osapuolia luovaan ongelmanratkaisuun ja luoda toiminnan tuloksellisuutta parantavan toimintamallin esim. sosiaali- ja terveyspalveluissa. Pilottikunnissa tärkeimmät esteet strategisemman otteen vähäisyydelle hankinnoissa olivat kilpailutusosaamisen puute, pelko markkinaoikeuteen joutumisesta ja han- kintalain sisältämä keskittämiseen johtava dynamikka eli suurten tuottajien suosiminen. Kunnan elinvoimajohtamista palvelevaa hankintatoimea voidaan luonnehtia kolmella ominaispiirteellä: 1) hankintojen pohjana on ennakoitu tarve ja pitkäjänteinen strateginen suunnittelu, 2) osana hankintojen suun- nittelua selvitetään oman tuotannon asema (kilpailukyky, tarve ja mahdollisuus) ja 3) hankintaprosessissa täh- dätään ensisijaisesti joko kustannustehokkuuteen (”perushankinnat”) tai kannusteet ja seurannan sisältävään vaikuttavuuden hankintaan (”kehittävät palveluhankinnat”). Perushankinnat voidaan suorittaa joko asianomai- sissa halllintokunnissa tai hankintayksikössä, mutta kehittäviin palveluhankintoihin panostetaan niin, että var- sinainen hankinta on vasta huolellisen selvitys-, suunnittelu-, arviointi- ja tavoitteenasetteluprosessin muodol- linen päätepiste. Näissä hankinnoissa korostuvat kehittävä sopimusmalli (kannusteet, sanktiot) ja seuranta. Muutos kehittävien ja innovatiivisten palveluhankintojen suuntaan – silloin kun sellaisille on perusteltu tar- ve ja mahdollisuus – edellyttäisi ainakin kolmea asiaa: 1) elinvoimajohtamisen viitekehyksen tuntemusta kunnissa, 2) panostamista hankintaosaamiseen ja erityisesti hankintaprosessien suunnitteluun osana elinvoimajohtamisen kokonai- suutta sekä 3) työkalujen ja menettelytapojen kehittämistä sekä tiedottamista näitä koskevista hyvistä käytänteistä. 31 LÄHTEET Baldauf, S. (2010). Elinvoima uudistumisen edellytyksenä. Teoksessa Nurmio, A. & Turkki, T. (toim.) Elin- voimainen Suomi. Raportti. Sitra, Helsinki, 23-30. Euroopan komissio (2008). Eurooppalaiset julkisia hankintoja koskevat käytännesäännöt, joilla parannetaan pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintasopimuksia. Komission yksiköiden valmisteluasiakirja. SEC (2008) 2193. Bryssel. Forma, P., Niemelä, M. & Saarinen, A. (toim.) (2008). Hyvinvointivaltion kilpailuttaminen. Kunnat ja kilpailu –sarja n:o 7. Kunnallisalan kehittämissäätiö, Helsinki. Georghiou, L., Edler, J., Uyarra, E. & Yeow, J. (2013). Policy instruments for public procurement of innova- tion: choice, design and assessment. Technological Forescasting and Social Change (forthcoming). Ginsberg, A. & Venkatraman, N. (1985). Contingency Perspectives of Organizational Strategy: A Critical Re- view of the Empirical Research. Academy of Management Review 10 (3), 421-434. Kauppakamari (2013). Kauppakamaerin yritysjohtajakysely julkisista hankinnoista, tiedote 25.4.2013. http://kauppakamari.fi/2013/04/25/kauppakamarin-yritysjohtajakysely-julkisissa-hankintamenettelyissa- on-runsaasti-kehitettavaa. Viitattu 24.10.2013. Kirzner, I. M. (1973). Competition and Entrepreneurship. Chigaco: University of Chigaco Press. Kuhmonen, T. (2010). Metatheory of Entrepreneurship and Small Firm Performance. Research Reports 4. Fin-Auguuri Oy, Vesanto. Lith, P. (2012). Kuntien hankinnat: Tilastollinen päivitysmuistio yksityisten tavara- ja palveluostojen merkityk- sestä kunta-alalla. Suunnittelu ja tutkimuspalvelut Pekka Lith & Elinkeinoelämän keskusliitto, Helsinki. Lith, P. (2013). Yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut: Raportti yksityisestä palvelutarjonnasta ja yritysten kas- vusta sekä julkisista hankinnoista ja toiminnan kehittämisestä sosiaali- ja terveyspalveluissa. TEM Rportteja 34/2013. Työ- ja elinkeinoministeriö, Helsinki. Manninen, M. (2013). Hankinnoilla elinvoimaa – strategisen hankintatoimen kehittäminen kohti kysyntä- ja käyttäjälähtöistä tarveperusteista hankintatoimea. Esitys Kuntaliiton Elinvoiman eväät –hankkeen työsemi- naarissa Oulussa 21.8.2013. Martikainen, T. (2009). Uudistaako kilpailuttaminen kuntia? Kunnat ja kilpailu –sarja n:o 13. Kunnallisalan kehittämissäätiö, Helsinki. Mielonen, E. 2013. Työtä julkisilla hankinnoilla: kansainvälisistä toimintatavoista mallia Suomeen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Miles, R. E. & Snow, C. C. (1994). Fit, Failure and the Hall of Fame. How Companies Succeed or Fail. New York: The Free Press. Miller, D. (1992). Environmental Fit versus Internal Fit. Organization Science 3 (2), 159-178. Porter, M. E. (1980). Competitive Strategy. Techniques for Analyzing Industries and Competitors. New York: Free Press. Porter, M. E. (1985). Competitive Advantage. Creating and Sustaining Superior Performance. New York: Free Press. Saariketo, J. (2013). Kansalliset ja pienhankinnat: Kansallisten kynnysarvojen muutoksen vaikutus pienhankin- toihin ja pk-yritysten neuvonnan järjestäminen julkisiin hankintoihin liittyvissä asioissa. Raportti. Varsinais- Suomen yrittäjät ry, Turku. Schumpeter, J. A. (1934). The Theory of Economic Development. An Inquiry into Profits, Capital, Credit, Interest, and the Business Cycle. Cambridge, MA: Harvard University Press. 32 Shane, S. (2003). A General Theory of Entrepreneurship. The Individual-Opportunity Nexus. Cheltenham, UK: Edward Elgar. Utriainen, P. (2013). Palveluseteli ja klemmari: kuntapalveluja markkinamekanismilla. Esitelmä Kuntamarkki- noilla 11.09.2013, Helsinki. Varsinais-Suomen yrittäjät (2013). Hankintakysely/hankinta-asiamies 18.04.2013. Raportti. Turku. Venkatraman, N. & Camillus, J. C. (1984). Exploring the Concept of “Fit” in Strategic Management. Academy of Management Review 9 (3), 513-525. 33 LIITTEET Liite 1. Haastattelulomake 1. TAUSTATIEDOT 1.1 Nimi: 1.2 Kunta: 1.3 Toimiala: 1.4 Asema: 1.5 Päivämäärä: Seuraavat tarkemmat tiedot kootaan kolmesta viimeisimmästä toteutetusta ulkoisesta hankinnasta. Jos ne kaikki olivat tavarahankintoja, pyydetään korvaamaan vanhin niistä viimeisimmällä palveluhankinnalla (jos sellainen on tehty toimialalla). Kustakin hankinnasta pyydetään lähettämään dokumentti hankinnan sisällöstä (tarjouspyyntö) sähköpos- tilla haastattelijalle 2. – 4. HANKINTA 1, 2 ja 3 1. Hankinnan sisältö (mitä): 2. Hankinnan arvo (EUR): 3. Millainen oli hankintamenettely (avoin tarjouskilpailu, neuvottelumenettely jne.)? 4. Hyväksyttiinkö osatarjouksia (kyllä/ei)? 5. Montako tarjousta tuli; moniko näistä tuli oman kunnan yrityksiltä: 6. Valintakriteerit ja painoarvot (%): a) b) c) d) e) f) 7. Miksi valittiin juuri nämä kriteerit ja painoarvot? Mitkä asiat ohjasivat siihen, että päädyttiin käyttämään juu- ri näitä kriteereitä ja painoarvoja? 5. ARVIOINTIA 5.1 Ulkoisten hankintojen laajuus toimialalla: a) Kuinka suuri osuus ulkoiset hankinnat olivat toimialanne kokonaisbudjetista vuonna 2011 (%): b) Kuinka arvioit kuntasi ulkoisten hankintojen osuutta hallintokunnan menoista suhteessa elinkeinorakenteel- taan ja kooltaan samankaltaisiin kuntiin: a) osuus pienempi b) osuus suunnilleen samansuuruinen c) osuus suurempi 5.2 Viime aikoina on puhuttu paljon hankintakriteerien monipuolistamisesta. Missä määrin hallinnonalallanne otetaan nykyisin huomioon esimerkiksi laatukysymyksiä, kehittäjäkumppanuuksia ja hankintojen kerrannais- vaikutuksia? 5.3 Millaisia esteitä arvioit oman kokemuksesi perusteella olevan siinä, että kriteereissä painottuisivat nykyistä enemmän esimerkiksi laatu, kehittäjäkumppanuudet ja kerrannaisvaikutukset? 34 Liite 2. Haastatellut henkilöt Alavus Tekninen johtaja Timo Myllymäki Perusturvajohtaja Maria-Liisa Nurmi Haukipudas/Uusi Oulu Kaavoitusjohtaja Ritva Kuusisto Projektipäällikkö Johanna Vakkuri (sivistystoimi) Hämeenlinna Tilaajajohtaja Jukka Lindberg (terveys, toimintakyky ja ikäihmiset) Tilaajajohtaja Markku Rimpelä (lapset, nuoret ja elämänlaatu) Tilaajajohtaja Päivi Saloranta (yhdyskunta-, ympäristö- ja rakentamispalvelut) Pertunmaa Koulutoimenjohtaja Sari Mäkeläinen Tekninen johtaja Matti Ratilainen Siikalatva Kehitys- ja tekninen johtaja Aimo Lehtikangas Sivistys- ja perusturvajohtaja Raimo Tieva Viitasaari Toimialajohtaja Jarmo Kinnunen (Wiitaunoni, tekninen toimi) Talousjohtaja Ari-Jukka Käsmä (Wiitaunioni) Perusturvajohtaja, johtava lääkäri Anneli Latva-Nevala (Wiitaunioni) 35 Liite 3. Hämeenlinnan kaupungin organisaatiomalli Ikäihmisten hoito- ja hoivapalvelut Palvelujohtaja Satu Ala-Kokko Lasten ja nuorten kasvua tukevat palvelut Palvelujohtaja Eija Leppänen Tilaajajohtaja Markku Rimpelä Tilaajapäälliköt: Päivi Joenmäki Antti Karrimaa Timo Koivu Seija Mäkinen Jari Pekuri Lasten ja nuorten lautakunta Elämänlaatu lautakunta Ikäihmisten lautakunta Terveyden ja toimintakyvyn edistämisen lautakunta Kaupunginhallitus Kaupunginjohtaja Tapani Hellstén Ympäristö- ja rakennuslautakunta Maakunnall. Pelastusltk. Keskusvaali- lautakunta Tarkastuslautakunta Tarkastuspäällikkö Juho Ainasoja Yhdyskunta- lautakunta Tiejaosto Joukkoliikennejaosto Tilaajajohtaja Jukka Lindberg Tilaajapäälliköt: Tuulikki Forssén Leena Harjula Liisa Lepola Markku Nurmikari Sirpa Ylikerälä Tilaajajohtaja Päivi Saloranta Tilaajapäälliköt Eija-Liisa Dahlberg Aimo Huhdanmäki Maankäytön ja ympäristön palvelut Juha Lahti Aki Järvinen Konsernipalvelut Talous- ja Hallintojohtaja Ismo Uusitalo Henkilöstöjohtaja Raija Hätinen Kehitysjohtaja Tarja Majuri Palvelu- tuotanto- johtaja Päivi Raukko Opetuspalvelut Palvelujohtaja Mika Mäkelä Varhaiskasvatuspalvelut Palvelujohtaja Marja-Liisa Akselin Toimintakykyä edistävät palvelut Palvelujohtaja Risto Jokinen Hämeenlinnan Terveyspalvelut -liikelaitos Toimitusjohtaja Risto Mäkinen Johto- kunta Aluetoimikunnat Asiakkaat Palvelujen käyttäjät Kulttuuripalvelut Liikuntapalvelut Yhdyskuntarakenne Palvelujohtaja Timo Tuomola Kaupunginvaltuusto Linnan Tilapalvelut -liikelaitos: tj. Raili Salminen Linnan Lomituspalvelut -liikelaitos: tj. Kaisa Tyrni Johto- kunnat Palo- ja pelastustoimi Pelastusjohtaja Esa Pulkkinen Apulaiskaupunginjohtaja Juha Isosuo Yksilöjaosto Yksilöjaosto Yksilöjaosto Asukkaat 10.10.2012 Yhteinen jätelautakunta 36 AIKAISEMPIA TUTU e-JULKAISUJA 5/2013 Tuominen, Visa – Pasanen, Tytti – Keskiväli, Ilkka – Lakkala, Hanna – Akgün, Orkide – Luukkanen, Jyrki – Kaivo-oja, Jari & Panula-Ontto, Juha: Energy, Environment and Livelihoods in the Lao PDR. Results from a 2011 Household Survey. 4/2013 Heikkilä, Katariina & Kirveennummi, Anna: Tulevaisuuskuvia luontokokemusten hyödyntämisestä – luonnosta hyvinvointia, palveluja ja liiketoimintaa. 3/2013 Käkönen, Mira – Karhunmaa, Kamilla – Bruun, Otto – Kaisti, Hanna – Tuominen, Visa – Thuon, Try & Luukkanen, Jyrki: Climate Mitigation in the Least Carbon Emitting Countries. Dilemmas of Co-benefits in Cambodia and Laos. 2/2013 Kinnunen, Miia: Tampereen ympäristön tulevaisuus 2050. Skenaarioraportti. 1/2013 Heinonen, Sirkka & Ruotsalainen, Juho: Energy Futures 2030. Toward the Neo-Growth Paradigm of the Sixth-Wave Era. 10/2012 Wilenius, Markku & Kurki, Sofi: Surfing the Sixth Wave. Exploring the Next 40 Years of Global Change. 9/2012 Khanthapath, Bouasavanh – Lakkala, Hanna & Luukkanen, Jyrki: Interlinkages between Energy, Environmental Changes and Livelihoods in Laotian Households. Findings from 14 Focus Group Discussions. 8/2012 Luukkanen, Jyrki – Kouphokham, Khamso – Panula-Ontto, Juha – Kaivo-oja, Jari – Korkeakoski, Mika – Vehmas, Jarmo – Tuominen, Visa – Jusi, Sari – Pasanen, Tytti & Lakkala, Hanna: Future Energy Demand in Laos. Scenario Alternatives for Development. 7/2012 Heinonen, Sirkka & Ruotsalainen, Juho: Ihmisten kaupunki 2030. Elävä esikaupunki -hankkeen 2. tulevaisuusklinikka ”Opportunity” 16.4.2012. 6/2012 Joki, Laura: Suomen henkilöautoliikenteen tulevaisuus. Skenaarioita vuoteen 2030. 5/2012 Vehmas, Jarmo – Luukkanen, Jyrki – Kaivo-oja, Jari – Panula-Ontto, Juha & Allievi, Francesca: Key Trends of Climate Change in the ASEAN Countries. The IPAT Decomposition Analysis 1980–2005. Tutu e-julkaisuja 6/2013 Tuomas Kuhmonen, Ira Ahokas & Juho Ruotsalainen HANKINNAT OSANA KUNTIEN ELINVOIMAN JOHTAMISTA ISBN 978-952-249-262-3 ISSN 1797-1322