Sata vuotta hallintolainkäyttövaltaa – Tutkimus korkeimman hallinto-oikeuden ja alueellisten hallinto-oikeuksien valtiosääntöoikeudellisesta asemasta - Pietarinen, Päivi (Turku, 2025)
Ensimmäinen hallintotuomioistuin, korkein hallinto-oikeus, perustettiin yhtenä ensimmäisistä itsenäisen Suomen instituutioista vuonna 1918. Korkein hallinto-oikeus oli pitkään ainoa hallintotuomioistuin maassamme, sillä vielä pitkään alemmanasteiset hallinto-oikeudelliset valitusasiat tulivat kuulumaan hallinnon sisällä ratkaistaviksi. Hallintolainkäytön kokonaisuuden institutionalisoituminen vaati pitkän kehityskulun. Vasta vuoden 1989 uudistuksessa lääninoikeuksien voi sanoa saavuttaneen tuomioistuimilta vaadittavan riippumattomuuden. Hallintotuomioistuinjärjestelmän kokonaisuus osana tuomiovallankäytön kokonaisuutta tunnustettiin lopulta vuoden 2000 perustuslaissa.
Tässä valtiosääntöoikeuden alaan kuuluvassa väitöskirjassa tutkitaan yhteiskunnallisesti painottuneella oikeusdogmaattisella metodilla hallintolainkäyttövallan institutionalisoitumista, sen sisältöä ja hallintolainkäytön riippumattomuutta montesquieulaisen vallanjaon näkökulmasta. Tutkimuskysymyksiin kuuluu, mitä perustuslainsäätäjä on valtiosäännön tasolla säätänyt hallintotuomioistuimista, niiden asemasta ja tehtävistä sekä hallintolainkäyttövallasta ja vallan rajoista. Lisäksi kysytään mitä toimivaltuuksia ja vaatimuksia valtiosäännöstä ja muusta sääntelystä seuraa suomalaisille hallintotuomioistuimille instituutioina ja hallintolainkäytölle prosessina. Tutkimuksen punaisena lankana on etsiä vastauksia siihen, mitkä ovat hallintotuomioistuinten ja hallintolainkäytön moninaiset funktiot valtiosäännön kokonaisuudessa, ja miten ne näyttäytyvät vallanjaon kokonaisuudessa.
Lainkäyttö on merkittävää yhteiskunnallisen vallan käyttöä. Hallintolainkäytössä ratkaistaan yksittäisiä hallintopäätöksiä koskevia oikeuskiistoja ja annetaan yksittäistapauksellista oikeussuojaa. Hallintolainkäytön tehtäväksi on perinteisesti katsottu kuuvan myös hallintotoiminnan laillisuuden varmistaminen ja sitä kautta hallintotoiminnan ohjaaminen. Hallintotuomioistuinten ratkaisuilla on useasti yksittäistä tapausta laajempaa merkitystä viranomaistoiminnassa. Sen vuoksi on olen-naista ymmärtää hallintotuomioistuinten ja hallintolainkäytön valtiosääntöiset tehtävät.
Perustuslainsäätäjä on antanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle myös muita tehtäviä kuin lainkäyttötehtäviä. Mainitut tuomiovaltaa sivuavat, mutta kuitenkin sen ulkopuolelle asettuvat valtiosääntöiset tehtävät koskevat ensinnäkin alemmanasteisen lainkäytön valvontaa hallintolainkäytön alalla ja toisekseen oikeutta tehdä lain-säädäntöaloitteita. Korkein hallinto-oikeus voi myös antaa lausuntoja lainsäädäntöhankkeista lainvalmistelun kuluessa. Näiden funktioiden myötä korkeimman hallinto-oikeuden tehtävät ovat kansainvälisestikin mitattuna laajat, koska ne eivät rajaudu puhtaaseen lainkäyttövaltaan.
Tutkimuskysymyksen ulotan sekä vuoden 1919 hallitusmuotoon että vuoden 2000 perustuslakiin. Näin ollen väitöskirjassa tutkitaan oikeushistoriallisella otteella valtiosäännön ja hallintotuomioistuinten suhdetta mukaan lukien sitä, miten hallintotuomioistuinten valtiosääntöiset tehtävät ovat historian saatossa kehittyneet.
Hallintotuomioistuinten muutokset ovat koskeneet hallintotuomioistuinjärjestelmän rakennetta, lainkäytön sisältöä ja sovellettavaa prosessia. Hallintolainkäytössä oikeusturvafunktio on aikojen saatossa korostunut suhteessa julkisen vallankäytön lainalaisuuden varmistamisfunktioon. Alueelliset hallinto-oikeudet ovat vakiinnuttaneet asemansa oikeusturvan takaavina alemmanasteisina tuomioistuimina, jolloin korkeinta hallinto-oikeutta on voitu määrätietoisesti kehittää oikeudenkäyttöä ohjaa-vaksi valituslupatuomioistuimeksi.
Valvontafunktio historiallisine tulkintoineen ja käytäntöineen näyttää vahvista-van ja tukevan korkeimmalle hallinto-oikeuden lainkäytön ohjaustehtävää. Siinä ole nähtävissä valtiosääntöisiä hankauskohtia vallanjaon näkökulmasta.
Korkeimman hallinto-oikeuden toimivalta tehdä lainsäädäntöaloitteita ja antaa lausuntoja lainsäädäntöhankkeista on näyttäytynyt jossain määrin häilyvämmältä. Vallanjaon näkökulmasta sitä tulisikin käyttää maltillisesti ja tarkkaan harkiten vain niissä kysymyksissä, jotka kuuluvat hallintolainkäyttövallan alaan.
Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa tulee tänä vuonna kuluneeksi 30 vuotta. Oikeudellisen ympäristön muuttuminen eurooppaoikeuden myötä (tarkoittaen EU-oikeuden lisäksi myös Euroopan ihmisoikeussopimusta) on heijastunut voi-mallisesti myös hallintolainkäyttöön. Hallintolainkäyttö on eurooppalaistunut ja kansalliset tuomioistuimet käyvät dialogia kansainvälisten tuomioistuinten kanssa. Eurooppalaisen oikeusnormiston soveltamisesta ja oikeuden kansainvälistymisestä on tullut arkipäivää. Se on muokannut kotimaisen hallintolainkäytön valtiosääntöistä roolia.
Erityisen ajankohtaista on tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuus. Oikeusvaltiollisuus ja siihen liittyen tuomiovallankäytön riippumattomuus on joutunut koetukselle useammassakin maassa, myös Euroopassa. Suoranaisia uhkia ei Suomessa ole näköpiirissä, mutta tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuus on meidänkin oikeuspoliittisessa keskustelussamme ajankohtaisempi kuin koskaan. Vallanjaon kunnioittaminen ja siihen liittyen tuomioistuinten riippumattomuus on yksi oikeusvaltion peruspilareista ja välttämättömistä lähtökohdista. Ilman riippumattomuutta ei ole legitiimiä ja kansalaisten luottamusta nauttivaa tuomioistuinlaitosta. Riippumattomuuden merkitystä oikeusturvalle ja riippumattomuuden eri merkityssisältöjä käsitellään tässä tutkimuksessa aiheen ajankohtaisuuden vuoksi varsin laajasti. Vaikka hallintolainkäytön ja hallintotuomioistuinten valtiosääntöinen status vaikuttaa Suomessa vahvalta, on siinä riippumattomuuden näkökulmasta edelleen korjaamisen paikkoja. Näitä tutkimustuloksia on koottu väitöskirjan loppuun.