Kuntien kilpailuneutraliteetin sääntely ja sääntelyn toimivuus

Abstract

Kilpailuneutraliteetilla tarkoitetaan tasapuolisten kilpailuolosuhteiden luomista julkisomisteisten tai julkishallinnon määräysvallassa olevien toimijoiden ja muiden markkinatoimijoiden välille. Kuntien osalta kilpailuneutraliteetin taustalla vaikuttaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan mukainen valtiontukien kielto. Kuntien kilpailuneutraliteettisääntely perustuu kuntalain 15 luvun säännöksiin, joista keskeisin on lain 126–127 §:n sisältyvä kuntien velvollisuus yhtiöittää kilpailluilla markkinoilla tapahtuvat toimintonsa laissa säädetyin poikkeuksin. Tutkielmani aiheena on selvittää kuntien kilpailuneutraliteettisääntelyn toimivuutta sekä lain soveltajien että lakia valvovien viranomaisten kannalta. Ensimmäisenä tutkimuskysymyksenä on, onko nykyisessä kuntien kilpailuneutraliteettisääntelyssä erityisiä ongelmakohtia sääntelyn soveltamisen ja valvonnan osalta. Toisena tutkimuskysymyksenä vastaan siihen, onko tunnistettavissa vaihtoehtoisia tapoja säännellä kuntien toimintaa markkinoilla siten, että vaihtoehtoinen sääntely toteuttaisi vähintään nykyisen tasoisesti SEUT 107 mukaisen valtiontukien kiellon ja olisi yksinkertaisempi soveltaa ja / tai helpompi valvoa.

Tutkielma on pääsääntöisesti luonteeltaan lainopillinen. Tutkielmassa selvitetään sitä, miten kuntalain 15 luvun säännöksiä koskien kuntien toimintaa markkinoilla sovelletaan ja mitä tulkintakysymyksiä tähän soveltamiseen liittyy. Menetelmänä asian selvittämisessä on oikeuskirjallisuuteen perehtymisen lisäksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) kuntien kilpailuneutraliteettia koskevien päätösten läpikäynti ja analysointi. Tutkielmaan liittyy kuitenkin myös oikeustaloustieteellinen viitekehys sääntelyn tehokkuuden ja toimivuuden arvioinnin kautta, joten tutkielma edustaa myös normatiivista sääntelyteoriaa. Työhön sisältyy lisäksi empiirinen osuus, jossa on haastateltu sekä kunnan ja kuntayhtymän johtavia viranhaltijoita, jotka vastaavat kilpailuneutraliteettia koskevien säädösten toimeenpanosta organisaatiossaan, että KKV:n viranhaltijoita, jotka hoitavat kuntien kilpailuneutraliteetin valvontatehtäviä. Haastattelujen tarkoituksena on antaa lisäinformaatiota lainsäädännön soveltamisen ja valvonnan ongelmakohdista ja haastavista tulkintakysymyksistä.

Tutkimuksen perusteella kuntien kilpailuneutraliteettia koskevassa sääntelyssä on useita tulkinnanvaraisia ja epäselviä kysymyksiä. Kuntalain mukainen yhtiöittämisvelvollisuus soveltuu hyvin tilanteeseen, jossa kunta harkitsee toimivansa kilpailluilla markkinoilla muusta organisaatiosta suhteellisen erillisellä yksiköllä. Sääntely ei kuitenkaan ole käytännössä sovellettavissa niissä tilanteissa, joissa kilpailluilla markkinoilla toimiva yksikkö on kiinteä osa kuntaorganisaatiota. Tutkimuksen perusteella myös lainsäädäntöön perustuvien viranomaisten yhteistoimintavelvoitteiden soveltaminen on haasteellista ja edellyttää velvoitteiden analysointia kilpailuneutraliteetin kannalta. Vaikka kilpailuneutraliteettikysymysten merkitys koko kunnan toimialan kannalta onkin rajallinen, vaikuttaa kilpailuneutraliteettisääntelyn epäselvyys rajoittavasti uusiin palveluiden tuotantoratkaisuja koskeviin innovaatioihin, mikä puolestaan aiheuttaa tehokkuushaittaa julkiselle palvelutuotannolle kokonaisuutena. Tämä vaikutus korostuu etenkin sosiaali- ja terveydenhuollossa. Tutkimuksen perusteella vaihtoehdoksi tarjoutuu sääntelyn kehittäminen siten, että kuntalain mukaisesta yhtiöittämisvelvollisuudesta luovuttaisiin ja julkishallinnon kilpailuneutraliteetti toteutettaisiin kilpailulain 30 a §:n jo nykyisellään sisältyvien markkinoiden vääristämisen ja estämisen kiellon kautta.