Kunnallinen byrokratia edustuksellisen demokratian palveluksessa: johtavien viranhaltijoiden kokemuksia yhteistyöstä luottamushenkilöiden kanssa

Abstract

Tämän väitöskirjan tarkoituksena on tutkia kuntien johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välistä yhteistyötä viranhaltijoiden näkökulmasta. Tutkimusasetelma tarkastelee, millaisia jännitteitä kuntien byrokraattisten viranhaltijoiden ja demokratiaa edustavien luottamushenkilöiden yhteistyössä esiintyy viranhaltijoiden näkemyksen mukaan. Tutkimuksessa keskitytään viranhaltijoiden tunnekokemuksiin poliittisen päätöksenteon valmistelijoina sekä kuntastrategian toteuttajina. Keskeisinä tavoitteina on selvittää, millaisia haasteita viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välisessä vuorovaikutuksessa ja yhteistyössä esiintyy sekä miten ne vaikuttavat viranhaltijoiden tunteisiin ja ammatilliseen toimijuuteen. Lisäksi tutkimus tarkastelee, millainen on kuntastrategian ohjaava vaikutus viranhaltijoiden näkökulmasta katsottuna. Tutkimus yhdistää kolme teoreettista näkökulmaa: byrokratian ja demokratian vuorovaikutuksen, demokraattisen päätöksenteon strategisuuden sekä viranhaltijan tunnetoimijuuden. Tutkimus on tehty monimenetelmätutkimusta hyödyntämällä ja tutkimuksessa toteutuu teorian, aineistojen ja analyysin triangulaatio. Ensimmäinen osa aineistosta kerättiin kyselytutkimuksella, joka lähetettiin kaikille Manner-Suomen kuntien johtaville viranhaltijoille. Kyselytutkimukseen vastasi 350 viranhaltijaa ja se sisälsi monivalinta-/väittämäkysymyksiä sekä avoimia kysymyksiä. Kyselytutkimuksen analyysin pohjalta valittiin kolme case-kuntaa, joissa toteutettiin johtoryhmän teemahaastattelut. Aineiston analyysissä hyödynnettiin tilastollisia perusmenetelmiä sekä laadullista sisällönanalyysia. Tutkimuksen keskeiset tulokset osoittavat, että kuntien johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välisessä yhteistyössä esiintyy merkittäviä jännitteitä, jotka liittyvät roolidilemmoihin, relaatiodilemmoihin sekä näkemysdilemmoihin. Viranhaltijat kokevat, että luottamushenkilöt osallistuvat toisinaan liiaksi operatiiviseen toimintaan ja päätösten valmisteluvaiheeseen. Tämä sekoittaa ammattiorganisaation toimintaa ja heikentää viranhaltijoiden asemaa johtajina. Lisäksi viranhaltijat kokevat, että heidän työtään ei aina arvosteta riittävästi, mikä heikentää vuorovaikutusta ja luottamusta viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä. Samaan aikaan johtavat viranhaltijat kuitenkin kunnioittavat poliittisten päätöksentekijöiden valtaa ja toivovat luottamushenkilöiltä rakentavaa dialogia sekä sparraavaa johtajuutta. Viranhaltijat kokevat työssään niin positiivisia kuin negatiivisia tunteita. Positiivisia tunteita, kuten motivaatiota ja ylpeyttä, herättää mahdollisuus vaikuttaa ja saada aikaan konkreettisia tuloksia kuntalaisten hyväksi. Negatiivisia tunteita, kuten stressiä ja turhautumista, aiheuttavat kiire, epärealistiset odotukset ja poliittiset ristiriidat. Kunnan johtavan viranhaltijan roolissa korostuvat ammatillinen toimijuus ja tunteiden hallinta. Monipuolisessa johtajaroolissa viranhaltija tekee yhteistyötä poliittisen johdon, operatiivisen organisaation, kuntalaisten sekä sidosryhmien kanssa. Joissakin kunnissa strategia ohjaa vahvasti toiminnallisia tavoitteita ja päätöksentekoa, kun taas toisissa kunnissa strategia koetaan liian yleisluontoiseksi ja epäselväksi. Viranhaltijat toivovat, että strategiatyö olisi pitkäjänteisempää ja johdonmukaisempaa, ja että luottamushenkilöt sitoutuisivat strategisiin linjauksiin vahvemmin. Byrokratian ja edustuksellisen demokratian välisen suhteen sekä tunnetoimijuuteen liittyvien kysymysten lisäksi tutkimus tarkasteleekin demokraattisen päätöksenteon ja strategisen johtamisen välistä jännitettä. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että vuoropuhelu, luottamus, roolijaon kunnioittaminen sekä työrauhan edistäminen ovat avainasemassa viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden yhteistyön kehittämisessä. Viranhaltijoiden motivaatiota ja sitä kautta työn tuottavuutta voidaan parantaa lisäämällä resurssien riittävyyttä, selkeyttämällä strategisia tavoitteita sekä vahvistamalla positiivisia tunnekokemuksia. Tutkimustuloksista voidaan lisäksi tehdä johtopäätös, että demokraattiseen ja strategiseen johtamiseen perustuvien toimintatapojen yhdistäminen kuntaorganisaatiossa ei ole ongelmatonta. Liiketalouden lainalaisuuksiin perustuvat strategisen suunnittelun mallit eivät toimi samalla tavalla demokraattisessa organisaatiossa, jossa esiintyy ristiriitaisia tavoitteita ja valta on hajautettua. Tutkimuksen tulokset tarjoavat lisätietoa viranhaltijoista ammatillisina tunnetoimijoina. Viranhaltijoiden työn ymmärtäminen tukee luottamushenkilöiden kyvykkyyttä johtaa viranhaltijoita taitavammin. Tulokset myös antavat viranhaltijoille mahdollisuuden reflektoida omaa työskentelyään. Lisäksi tutkimus tarjoaa viranhaltijoille ja luottamushenkilöille hyödyllisiä näkökulmia yhteistyösuhteen kehittämiseen ja strategiatyöskentelyn johdonmukaistamiseen.

The purpose of this dissertation is to examine the collaboration between leading municipal officials and elected representatives from the perspective of the officials. The research design explores the types of tensions that arise in the collaboration between the bureaucratic officials and the representatives of democracy, according to the officials' views. The study focuses on the emotional experiences of the officials as preparers of political decision-making and implementers of municipal strategies. The main objectives are to identify the challenges in the interaction and collaboration between officials and elected representatives and how these affect the officials' emotions and professional agency. Additionally, the study examines the guiding influence of the municipal strategy from the officials' perspective. The research combines three theoretical perspectives: the interaction between bureaucracy and democracy, the strategic nature of democratic decision-making, and the emotional agency of officials. The research utilizes a mixed-methods approach, with triangulation of theory, data, and analysis. The first part of the data was collected through a survey sent to all leading officials in mainland Finland municipalities. The survey received 350 responses and included both quantitative and qualitative questions. Based on the survey analysis, three case municipalities were selected for thematic interviews with the executive team. The data analysis employed basic statistical methods and qualitative content analysis. The key findings of the research reveal significant tensions in the collaboration between leading municipal officials and elected representatives, related to role dilemmas, relational dilemmas, and perspective dilemmas. Officials feel that elected representatives sometimes overly engage in operational activities and the decision-making preparation phase. This disrupts the functioning of the professional organization and undermines the position of the officials as leaders. Additionally, officials feel that their work is not always sufficiently appreciated, which weakens the interaction and trust between officials and elected representatives. At the same time, leading officials respect the authority of political decision-makers and seek constructive dialogue and sparring leadership from elected representatives. Officials experience both positive and negative emotions in their work. Positive emotions, such as motivation and pride, arise from the opportunity to influence and achieve tangible results for the benefit of residents. Negative emotions, such as stress and frustration, are caused by pressing deadlines, unrealistic expectations, and political conflicts. The role of leading municipal officials emphasizes professional agency and emotional management. In their multifaceted leadership role, officials collaborate with the political leadership, operational organization, residents, and stakeholders. In some municipalities, the strategy strongly guides operational goals and decision-making, while in others, the strategy is perceived as too general and unclear. Officials hope for more long-term and consistent strategic work and stronger commitment from elected representatives to strategic alignments. In addition to questions related to the relationship between bureaucracy and representative democracy, and emotional agency, the research also examines the tension between democratic decision-making and strategic management. The conclusion is that dialogue, trust, respect for the division of roles and the promotion of peace at work are key to developing cooperation between officials and elected representatives. Officials' motivation and thereby work productivity can be enhanced by increasing resource adequacy, clarifying strategic goals, and strengthening positive emotional experiences. Moreover, the research findings indicate that combining democratic and strategic practices in municipal organizations is not without challenges. Strategic planning models based on business principles do not function in the same way in a democratic organization, where conflicting goals and decentralized power are present. The research results provide additional insights into officials as professional emotional agents. Understanding the work of officials supports the elected representatives' ability to lead officials more skillfully. The results also offer officials the opportunity to reflect on their own work. Furthermore, the research provides useful perspectives for both officials and elected representatives in developing their collaborative relationship and making strategic work more consistent.