Demokratiaa ilman verotusta : Hyvinvointialueet itsehallintoina valtiovallan puristuksessa

Abstract

Tässä pro gradu -tutkielmassa tarkastellaan suomalaisia hyvinvointialueita itsehallinnollisina hallintoina ministeriöiden ohjauksessa. Tarkoituksena on tutkia, miten itsehallinnosta puhutaan ja mitä näkemyksiä eri toimijoilla on hyvinvointialueiden itsehallinnosta. Tutkielma osallistuu tieteelliseen keskusteluun alueellisesta itsehallinnosta ja erityisesti sen toteutumisesta valtion ohjaamissa hallintojärjestelmissä. Hyvinvointialueet syntyivät pitkään valmistellun sote-uudistuksen tuloksena. Eduskunta hyväksyi uudistuksen keskeiset lait kesäkuussa 2021, ja niiden myötä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyi vuoden 2023 alusta kunnilta 21 itsehallinnolliselle hyvinvointialueelle. Helsinki jäi uudistuksen ulkopuolelle ja vastaa palveluistaan itse. Kunnille jäi hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Hyvinvointialueet ovat hallinnollisesti ja poliittisesti poikkeuksellisessa asemassa: ne ovat itsehallinnollisia, mutta rahoitus tulee kokonaan valtiolta eikä niillä ole verotusoikeutta. Valtio määrittelee taloudellisen raamin ja seuraa rahoituksen riittävyyttä, mikä rajoittaa alueellisten päättäjien mahdollisuuksia vaikuttaa talousarvion kokoon. Vaikka sote-uudistuksen tavoitteena oli parantaa hoidon ja hoivan saatavuutta, hyvinvointialueet ovat kohdanneet merkittävää kritiikkiä kohdistuen hallintomalliin ja poliittisiin prosesseihin. Euroopan neuvoston raportin mukaan Suomen lähidemokratia toimii pääosin hyvin, mutta hyvinvointialueiden itsehallinto nähdään heikkona erityisesti perustuslaillisen aseman ja rajallisen taloudellisen autonomian vuoksi. Lisäksi raportissa kritisoidaan puutteellisia kuulemismenettelyjä sekä Helsingin erityisaseman huomioimatta jättämistä. Myös kansallinen kritiikki on ollut voimakasta. Merkittävä osa aluevaltuutetuista kokee päätöksenteko-organisaation raskaaksi ja valtuustojen vaikutusmahdollisuudet vähäisiksi, jopa näennäisiksi. Tämä on lisännyt turhautumista ja kyynisyyttä luottamushenkilöiden keskuudessa, mikä herättää huolta päätöksenteon demokraattisuudesta, motivaatiosta ja legitimiteetistä. Tutkielman teoreettisena viitekehyksenä toimivat itsehallintoteoriat, joita tarkastellaan ensin yleisellä tasolla ja sen jälkeen konkreettisemmin Euroopan unionin ja Suomen itsehallintojärjestelmien kautta. Tutkimuksen menetelmänä toimii laadullinen deduktiivinen sisällönanalyysi, jossa aineistona hyödynnetään eduskuntakeskusteluja, suullisia kysymyksiä sekä yhtä sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöä. Lisäksi aineistoa täydennetään Yleisradion kansanedustajille suunnatulla kyselyllä, valtioneuvoston toimesta teetettyä valtakunnallista kyselyä aluevaltuutetuille osana Policy brief -politiikkasuositusjulkaisua ”Hyvinvointialueiden aluevaltuustojen rooli aluevaltuutettujen näkökulmasta” sekä uutisartikkeleilla. Tutkielma osoittaa, siitä, että itsehallinnon käsite ja kokonaisuus ilmenee hyvinvointialueita koskevassa poliittisessa keskustelussa monitulkintaisena. Niin ikään näkemykset hyvinvointialueista eivät ole positiivisia. Johtopäätöksissä esitellyt tulokset ja havainnot paljastavat huolestuttavaa tilaa itsehallinnon tilasta hyvinvointialueilla. Tutkielman keskeisiä havaintoja vahvistaa aluevaltuutettujen ja viranhaltijoiden kokemukset, joista välittyy vaikeaselkoinen ja alati jatkuva epäselvä tilanne päätöksenteossa. Vastaavasti kansanedustajien keskusteluista oli tulkittavissa se, että järjestelmää ja rahoituslakeja olisi helposti muutettavissa, mikä osaltaan kertoo demokratian tilasta.